Sistema de certificación ambiental municipal/Una evaluación cualitativa

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UNA EVALUACIÓN CUALITATIVA

El Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), en conjunto con la escuela de Administración Pública de la Universidad Autónoma de Chile, desarrolló un estudio cualitativo cuyo fin fue analizar en profundidad los impactos de este instrumento de fomento a la gestión ambiental local. La pretensión del estudio era responder preguntas como ¿qué cambios reales ejerce el SCAM en los municipios? O si existe transformación en la institucionalidad municipal. Para ello, en colaboración con la Seremi de Medio Ambiente de la Región Metropolitana, de los 52 municipios que se encuentran actualmente en el proceso de certificación ambiental, se escogieron ocho casos para estudiar. La selección se basó en los siguientes criterios de inclusión:
a) municipios en la fase tres de la certificación ambiental (excelencia);
b) municipios con el máximo puntaje de certificación (100 %);
c) municipios cuyos resultados de auditorías in situ presenten una alta evaluación.
En este marco, se eligieron las siguientes entidades edilicias: Recoleta, Lo Barnechea, Maipú, Santiago, Quilicura, La Florida, Independencia y Puente Alto. Si bien el SCAM exige trabajar con quince componentes¹ en el ciclo de fortalecimiento ambiental institucional, para efectos del presente estudio se abordaron solo cinco de estos factores dado que sus características intrínsecas otorgan indicios explícitos de los avances logrados por el municipio. Las variables seleccionadas fueron:

> ordenanza ambiental;
> estrategia ambiental;
> unidad ambiental;
> presupuesto ambiental; e
> información ambiental.

Cada una se analizó en dos temporalidades diferentes: antes del ingreso al SCAM y posterior al hito de obtención del nivel de excelencia de cada uno de los municipios estudiados. El método comparativo permitió tener un parámetro de los avances alcanzados por los municipios, esto sobre la base de los informes finales de las auditorías realizadas por la Seremi del Ministerio del Medio Ambiente de la Región Metropolitana.

1 Los componentes evaluados en fase 1, 2 y 3: comité ambiental comunal; comité ambiental municipal; ordenanza ambiental; recursos financieros; recursos humanos; tecnología de la información ambiental; tres R; unidad ambiental, participación ciudadana; recursos de planificación ambiental comunal; diagnóstico medio natural, diagnóstico medio construido, diagnóstico socioambiental; estrategia y líneas estratégicas; y compromisos complementarios.

Resumen analítico del efecto del SCAM en ocho municipios de la Región Metropolitana

VARIABLE	ORDENANZA AMBIENTAL		UNIDAD AMBIENTAL
Municipalidad	Antes del SCAM	En el SCAM	Antes del SCAM	En el SCAM
Independencia	Sin ordenanza.	Desarrolla y aprueba ordenanza ambiental general.	Encargado ambiental.	Departamento.
La Florida	Varias ordenanzas con articulado ambiental.	Desarrolla y aprueba ordenanza ambiental general.	Oficina.	Departamento.
Lo Barnechea	Varias ordenanzas con articulado ambiental.	Desarrolla y aprueba ordenanza ambiental general.	Departamento.	Departamento (+ dotación).
Maipú	Con ordenanza ambiental general.	Actualiza ordenanza ambiental general.	Subdepartamento.	Subdirección (+ dotación).
Puente Alto	Varias ordenanzas con contenido ambiental.	Desarrolla y aprueba ordenanza ambiental general.	Departamento.	Departamento (+ dotación).
Quilicura	Ordenanza no actualizada.	Actualiza ordenanza ambiental general.	Sin datos concluyentes.	Departamento.
Recoleta	Anteproyecto de ordenanza.	Desarrolla y aprueba ordenanza ambiental general.	Departamento.	Departamento (+ dotación).
Santiago	Varias ordenanzas con contenido ambiental.	Desarrolla catálogo de ordenanzas ambientales.	Gerencia.	Subdirección.

LÍNEA DE ESTRATEGIA COMUNAL		PRESUPUESTO AMBIENTAL		INFORMACIÓN AMBIENTAL WEB
Antes del SCAM	En el SCAM	Antes del SCAM	En el SCAM	Antes del SCAM	En el SCAM
Proyectos y actividades ambientales.	Optimización en la gestión de residuos; higiene ambiental; control de las fuentes de contaminación.	Financiamiento por medio de proyectos.	Sin datos concluyentes.	Noticias ambientales ocasionales.	Contenido ambiental desactualizado.
Proyectos y actividades ambientales.	Residuos inorgánicos; disminuir los microbasurales; participación ciudadana; tenencia de mascotas; y educación ambiental.	Sin datos concluyentes.	Sin datos concluyentes.	Sin contenido.	Contenido ambiental actualizado.
Proyectos y actividades ambientales.	Preservación de la naturaleza; educación ambiental; de gestión integral de residuos; riesgo por remoción en masa.	Sin presupuesto.	Con presupuesto propio.	Noticias ambientales ocasionales.	Contenido ambiental desactualizado.
Proyectos y actividades ambientales.	Fomento conciencia ambiental; talleres de capacitación; tenencia de mascotas; gestión de RSD; ecobarrios.	Con presupuesto propio.	Sin datos concluyentes.	Noticias ambientales ocasionales.	Contenido ambiental desactualizado.
Proyectos y actividades ambientales.	Educación ambiental; mejora de servicios; sensibilización de ahorro de agua, energía y 3R.	Con presupuesto propio.	Con presupuesto propio incrementado.	Noticias ambientales ocasionales.	Contenido ambiental y educativo actualizado.
Proyectos y actividades ambientales.	Educación ambiental; fiscalización ambiental; microbasurales; y agua, entre otros.	Sin datos concluyentes.	Sin datos concluyentes.	Sin información ambiental.	Contenido ambiental solo estrategia.
Proyectos y actividades ambientales.	Educación ambiental; participación ciudadana; reciclaje comunal.	Sin datos concluyentes.	Sin datos concluyentes.	Sin información ambiental.	Sin información ambiental.
Programas ambientales.	Conciencia y cultura ambiental; fortalecer la institucionalidad; participación; mejora de los servicios ambientales.	Con presupuesto propio.	Con presupuesto propio incrementado.	Información ambiental escasa.	Contenido ambiental desactualizado.

En la tabla se observa que, en general, se presentan

efectos positivos del SCAM en la gestión ambiental de los municipios en estudio. De acuerdo con el análisis realizado sobre los informes finales de las auditorías documentales, se evidencia que hay transformaciones reales, especialmente en el desarrollo de la ordenanza ambiental comunal, las unidades ambientales -que alcanzan una mayor jerarquía o logran aumento de personal- y el desarrollo de líneas estratégicas según su realidad local.

Los puntos más negativos se encuentran, por un lado, en el presupuesto ambiental municipal que presenta antecedentes insuficientes, que no permiten determinar si hubo aumento o no (salvo en dos casos) lo que podría implicar un bajo respaldo financiero a las temáticas ambientales y, por otro lado, si bien hay avance en cuanto a la información ambiental municipal disponible en la web, en la mayoría de los casos está desactualizada o sin mantención, lo que impide el desarrollo de una adecuada transparencia pasiva entendida como el mecanismo mediante el cual el aparato público facilita a las personas el acceso a la información pública (Ley N.° 20.285).

Para complementar el análisis cualitativo se realizaron seis entrevistas en profundidad, de carácter semiestructurada, a los/as encargados/as municipales de las entidades edilicias en estudio. En cuanto a lo positivo, los entrevistados indican que es un instrumento que ayuda en la planificación ambiental, ordena la gestión y potencia a las unidades ambientales:

El resultado tangible es que por lo menos ya está identificado, desde la parte orgánica del municipio, que hay una unidad ambiental, que no es propiamente tal el Departamento de Gestión Ambiental, sino la Dirección de Medio Ambiente, pero que esta Dirección tiene una unidad ambiental fortalecida donde hoy en día se postula a proyectos, donde se fortalecieron las licitaciones del tema ambiental. Y, desde el territorio, el tema de los residuos se ha fortalecido. Los vecinos ya saben que se está postulando a otros puntos limpios donde estamos en constantes talleres.
(Recoleta).

El gran aporte del SCAM es que te sirve para ordenarte, que no se te quede nada afuera […] Creo que ayuda en la planificación y también hace que el tema medioambiental no quede solo en la unidad de medio ambiente […] Te obliga a salir de la unidad de medio ambiente y llevar esas temáticas a las diferentes direcciones.
(Maipú).

En relación a los aspectos negativos, las principales críticas radican en el acompañamiento de los procesos por parte del ministerio, su burocratización y el escaso subsidio financiero entregado:

SCAM es demasiado burocrático, mucho papeleo que en ocasiones quita tiempo (horas administrativas o de escritorio) […] para estar trabajando en terreno o en proyectos más atractivos para la comunidad.
(Quilicura).

Los recursos económicos son pocos […] para las cosas que nos solicitan en el SCAM […] se necesita un poquito más.
(Independencia).

Poco apoyo por parte del ministerio. Quizás se debería asesorar al municipio, como un acompañamiento.
(Lo Barnechea).

En suma, se puede advertir que, en términos globales, el SCAM tiende a fortalecer las estructuras municipales en la temática ambiental y así cumplir con el propósito para el que fue creado y los puntos débiles señalados no son estructurales, por ende, podrían ser subsanables en el corto plazo.

Sin perjuicio de lo anterior, los recursos financieros vuelven a ser un tope que no permite un mayor desarrollo de la gestión ambiental local, lo que es corroborado por la OCDE (2016, 114) cuando afirma que los municipios «tienen muy poca autonomía fiscal y carecen de recursos financieros como para implementar sus limitadas responsabilidades por los servicios ambientales».