MINUGUA - Decimocuarto informe sobre derechos humanos
DE LA MISIÓN DE VERIFICACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN GUATEMALA
Resumen
El presente documento contiene el decimocuarto informe sobre derechos humanos de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA), que ha estado supervisando la aplicación de los acuerdos de paz del país. Durante el período sobre el que se informa, de julio de 2002 a junio de 2003, el respeto a los derechos humanos se ha deteriorado. Las violaciones de esos derechos por parte de la policía han aumentado, y la impunidad es la norma. La Misión observó que este deterioro está estrechamente vinculado a la falta de avances en relación con otros aspectos de los acuerdos de paz.
1. El documento adjunto contiene el informe en materia de derechos humanos correspondiente a 2003 de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) sobre la verificación del Acuerdo global sobre derechos humanos (A/48/928- S/1994/448, anexo I). El informe, transmitido por el Jefe de Misión, es el decimocuarto sobre el tema. De acuerdo con la práctica establecida desde el inicio de la Misión, transmitiré una copia del informe al Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, solicitando que sea remitido a los miembros de la Comisión de Derechos Humanos.
2. En mi informe de fecha 1° de noviembre de 2002, sobre la renovación del mandato de la MINUGUA, presentado a la Asamblea General (A/57/584), transmití la solicitud del Gobierno de Guatemala de que el mandato de la Misión se prorrogase. Éste fue renovado hasta el 31 de diciembre de 2003 en virtud de la resolución 57/161 de la Asamblea General, de 16 de diciembre de 2002. Los resultados de la verificación de la Misión sobre el acatamiento del conjunto de los acuerdos de paz para el período comprendido entre mayo de 2002 y julio de 2003 figuran en mi octavo informe de verificación (A/58/267), de 11 de agosto de 2003.
3.Deseo expresar mi agradecimiento al Gobierno de Guatemala por su continua cooperación con la Misión. También quiero agradecer a los Estados Miembros y al sistema de las Naciones Unidas en Guatemala la cooperación y el apoyo constantes proporcionados a la Misión y al proceso de paz guatemalteco.
I. INTRODUCCIÓN
editar1. En 1994, el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG) solicitaron a las Naciones Unidas el establecimiento de una misión para monitorear el Acuerdo global sobre derechos humanos (A/48/928-S/1994/448, anexo I) que había sido suscrito por las partes y, posteriormente, verificar el cumplimiento de todos los acuerdos de paz firmados en 1996. Desde entonces, la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala (MINUGUA) ha publicado 13 informes sobre la protección, por parte del Gobierno, de un conjunto de derechos humanos prioritarios contenidos en el Acuerdo global sobre derechos humanos, el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas (A/49/882- S/1995/256, anexo), y el Acuerdo sobre fortalecimiento del poder civil y función del ejército en una sociedad democrática (A/51/410-S/1996/853, anexo). La Misión también ha publicado informes temáticos en Guatemala sobre el funcionamiento del sistema judicial (2000), el sistema penitenciario (2000), la policía civil nacional (1999, 2001), los linchamientos (2000, 2002), la discriminación contra los pueblos indígenas (2001) y la seguridad pública (2003).
2. El trabajo de la MINUGUA en el campo de los derechos humanos se ha centrado en los compromisos del Gobierno de proteger a) el derecho a la vida (poniendo fin a las ejecuciones extrajudiciales por parte del Ejército, la policía, los servicios de seguridad y otros actores del Estado); b) el derecho a la integridad personal (poniendo fin a los allanamientos ilegales, las detenciones, la tortura y los maltratos por parte de las fuerzas de seguridad gubernamentales); c) el derecho a la libertad de expresión sin interferencia estatal, y d) el libre ejercicio de todos los derechos políticos (garantizando la plena participación en la política, y elecciones libres y justas). Adicionalmente, el Gobierno se comprometió a a) terminar la discriminación contra los pueblos indígenas, b) adoptar leyes y mecanismos para la protección de los derechos humanos, c) combatir la impunidad, d) fortalecer las instituciones clave del Estado responsables de la protección de los derechos humanos (Policía civil nacional, Ministerio Público, Organismo Judicial y el Procurador de los Derechos Humanos), e) proteger a los activistas y defensores de los derechos humanos, y f) asegurar el cese de operaciones de las organizaciones de seguridad ilegales, grupos clandestinos y estructuras paralelas, muchas de las cuales fueron creadas como mecanismos contra-insurgentes durante el conflicto armado interno.
3. El presente informe evalúa el progreso general en derechos humanos desde la firma del Acuerdo de paz firme y duradera (A/51/796-S/1997/114, anexo II), en diciembre de 1996 hasta mediados de 2003. Un análisis general es oportuno en este momento, por tres razones. Primero, los siete años que han transcurrido desde 1996 dan suficiente distancia para poder evaluar las tendencias positivas y negativas que afectan a la situación de los derechos humanos. Segundo, la Misión sigue su decrecimiento con vistas al final de su mandato en 2004 y comienza a producir análisis de tipo general desde cada una de sus áreas sustantivas de trabajo, empezando por el presente informe. Tercero, un nuevo Gobierno nacional y nuevos gobiernos locales serán elegidos a finales de 2003, por lo que una evaluación seria sobre avances y retrocesos ayudará a la nueva administración, que asuma el poder en 2004, al desarrollo e implementación de prioridades nacionales en materia de derechos humanos para el período 2004-2008.
II. LA EVOLUCIÓN DE LA SITUACIÓN DE DERECHOS HUMANOS DESDE LA FIRMA DE LOS ACUERDOS DE PAZ
editarA. Guatemala en la firma de los acuerdos de paz
editar4. Durante casi toda la historia de Guatemala, las elites empresariales y terratenientes, apoyadas por los militares, dominaron el país, particularmente las poblaciones rurales, predominantemente indígenas, que proporcionaban la mayoría de la mano de obra para apoyar la economía basada en la agricultura. Las poblaciones indígenas enfrentaban una intensa discriminación racial y económica, y carecían de acceso a los servicios básicos de vivienda, salud y educación. Las instituciones del Estado, incluyendo el sistema judicial, eran débiles, y estaban dominadas y controladas por la elite económica y el ejército, servían principalmente a los intereses privados y apenas llegaban más allá de la capital y de algunos centros urbanos. El ejército era la única presencia estatal significativa en grandes áreas del interior del país.
5. El conflicto armado interno que se sucedió entre 1960-1996 devastó, particularmente durante el decenio de 1980, las regiones indígenas rurales a través del control ejercido por los comisionados militares y las patrullas del Ejército, a las que luego se unirían las patrullas de autodefensa civiles (o PACs) creadas por el ejército. Según la Comisión para el Esclarecimiento Histórico de Guatemala (A/53/928, anexo), aproximadamente 200.000 individuos fueron asesinados o hechos desaparecer durante el conflicto, en su mayoría civiles, y aproximadamente el 85% de ellos eran mayas. La Comisión concluyó que el Ejército y las PACs fueron los responsables del 93% de las masacres, ejecuciones, desapariciones y otras violaciones de derechos humanos cometidas durante la guerra, incluyendo actos de genocidio contra grupos indígenas. En el altiplano indígena, pueblos fueron destruidos y poblaciones desplazadas, particularmente durante la campaña de “tierra quemada” del Ejército entre 1981-1983, y la violencia utilizada por el Ejército y las PACs destruyó el tejido social de estas comunidades. Los militares también utilizaron sus aparatos de inteligencia para crear organizaciones clandestinas responsables del monitoreo, hostigamiento, ejecución y desaparición de aquellos sospechosos de apoyar a la guerrilla tanto en las áreas urbanas como en las rurales.
6. Los acuerdos de paz comprometieron al Gobierno y a la guerrilla a un conjunto de medidas para atacar las causas subyacentes de la guerra: décadas de gobiernos autoritarios, represión de la potencial oposición política, y exclusión política y económica, así como discriminación y extrema pobreza sufrida por las poblaciones indígenas. El primer paso era desarmar y reintegrar a la guerrilla; reestructurar y reposicionar a las fuerzas armadas para tiempos de paz; desmovilizar a los comisionados militares y a las PACs que dominaban las áreas indígenas rurales; disolver los grupos clandestinos creados por la inteligencia militar durante la guerra; y terminar la política y práctica estatales existentes desde hacía décadas de represión como medio de control social y político. El segundo paso requería una reestructuración fundamental de las instituciones estatales del sector judicial y de seguridad: la creación de un nuevo cuerpo nacional de policía civil; la modernización y reforma del sistema judicial y del Ministerio Público; el establecimiento de un programa de defensores públicos; la renovación del sistema penitenciario; el desarrollo económico e indemnizaciones a las víctimas, orientados a las comunidades indígenas más afectadas por el conflicto; y la promoción de la reconciliación nacional. Adicionalmente, el Gobierno se comprometió a proteger a los defensores de derechos humanos y a adoptar las medidas jurídicas, constitucionales y de seguridad necesarias para el pleno goce y protección de los derechos humanos.
7. Los retos eran enormes. El Gobierno necesitaba construir un marco legal para instituciones democráticas independientes. Tenía que crearse una nueva policía desde cero. El personal administrativo y profesional de las entidades del sector judicial estaba poco calificado, era ineficiente y corrupto, y se encontraba además paralizado por procedimientos, equipos e infraestructura anticuados. La mayoría del país —particularmente las comunidades indígenas— no tenía acceso al sector formal de la justicia. Cada una de estas instituciones tenían que superar una herencia de subordinación a los militares y a poderosos actores económicos y políticos mientras combatían los esfuerzos de algunos de esos mismos actores para socavar los programas de reformas, que amenazarían su capacidad histórica de controlar con impunidad las instituciones y políticas del Estado.
B. Evaluación general de los derechos humanos en Guatemala siete años después de la firma de los acuerdos de paz
editar8. En la evaluación del avance conseguido en materia de derechos humanos desde la firma de los acuerdos de paz, debe observarse que Guatemala es hoy un país diferente al que era al finalizar el conflicto armado. El fin de la violencia y del autoritarismo y la represión estatal asociados con la guerra, supusieron enormes beneficios para las áreas del país que sufrieron el terrible impacto del combate. Las guerrillas se desmovilizaron y reorganizaron como un partido político que compitió libremente en las elecciones de 1999 y las subsiguientes elecciones generales y locales. Las patrullas de autodefensa civil fueron oficialmente desbandadas y sus armas devueltas a las fuerzas armadas. El reasentamiento de los refugiados y de las poblaciones desplazadas internamente avanzó, aunque muchas de estas comunidades aún carecen hoy de la asistencia necesaria. Los compromisos para reducir el tamaño de las fuerzas armadas y el porcentaje militar del presupuesto en un 33% (en relación con 1995), se cumplieron en 1998 y 1999, respectivamente.
9. Se había creado gran parte del marco necesario para un Estado democrático plenamente participativo. Las reformas legales de 1994 a 1998 establecieron las bases de una nueva policía y sistemas fiscales y de justicia independientes, y la Corte Suprema de Justicia y la Oficina del Ministerio Público comenzaron a ejecutar programas multianuales de modernización con la asistencia de la comunidad internacional. En 2001, se había creado una policía civil independiente, completamente desplegada.
10. La apertura y democratización del proceso político también ha sido un logro importante. El sistema político de Guatemala es competitivo, aunque los partidos políticos y el Congreso siguen siendo débiles. En las primeras elecciones nacionales tras los acuerdos de paz en Guatemala, efectuadas en 1999, hubo una transferencia pacífica del poder entre el partido de Gobierno, el Partido de Avanzada Nacional, y el partido de oposición, el Frente Republicano Guatemalteco. Cuando se elaboró este informe, se encontraba en curso un nuevo proceso de elecciones nacionales. Aunque marcado por la controversia sobre la candidatura de Efraín Ríos Montt y alguna violencia, la campaña se ha mantenido competitiva y se han desplegado observadores internacionales para ayudar a asegurar unas elecciones abiertas y justas, con un resultado legítimo.
11. La prensa es libre y fuerte, que se deja oír en asuntos políticos, y los periódicos, en particular, son extremadamente críticos con el Gobierno. Sin embargo, persisten los problemas puesto que miembros de la prensa han sido amenazados y hostigados a raíz de sus reportajes sobre casos de derechos humanos y corrupción en el Gobierno. El Fiscal Especial del Ministerio Público para delitos contra periodistas y sindicalistas ha recibido 89 quejas de la prensa desde junio de 2001. Asimismo, el dominio de los medios por unos pocos actores ha restringido el acceso del público a un más amplio espectro de perspectivas nacionales, así como el acceso de la población indígena a las estaciones de radio (un compromiso de los acuerdos de paz). El acercamiento crítico de la prensa hacia el Gobierno ha carecido, a veces, de suficiente objetividad y equilibrio.
12. Desde 1997, el Gobierno ha fortalecido el marco nacional de protección de los derechos humanos mediante la ratificación de importantes tratados internacionales de derechos humanos, adoptando una largamente esperada ley contra la discriminación y demostrando una bienvenida voluntad de resolver casos de derechos humanos presentados contra el Estado de Guatemala ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Adicionalmente, después de años de frustrantes retrasos en las discusiones con las organizaciones de la sociedad civil y los grupos de víctimas, en 2003 el Gobierno dio un gran paso adelante, en relación con compromisos pendientes desde hace tiempo, hacia la creación de la Comisión Nacional de Resarcimiento, una entidad responsable del desarrollo de programas para la compensación de las víctimas del conflicto armado interno y sus comunidades.
13. El Procurador de los Derechos Humanos nombrado en 2002 ha sido un muy visible defensor de los derechos humanos de los ciudadanos guatemaltecos, interviniendo a favor de las víctimas en una amplia gama de problemas, estableciendo firmemente la Oficina en la atención pública como una institución nacional clave para la defensa y promoción de los derechos humanos. El Procurador está dando pasos importantes para cumplir su papel constitucional a pesar de las serias limitaciones presupuestarias y las amenazas y ataques a su personal y oficinas.
14. La emergencia de organizaciones de la sociedad civil con una creciente capacidad de monitorear los derechos humanos, buscar soluciones legales, criticar programas del Gobierno y desarrollar propuestas de políticas públicas constituye un avance prometedor. Las organizaciones de la sociedad civil desempeñaron funciones importantes en la selección de los magistrados de la Corte Suprema en 1999 y del Fiscal General y Procurador de los Derechos Humanos en 2002. Organizaciones que representan a poblaciones indígenas están jugando un papel más significativo en el desarrollo de agendas y propuestas relacionadas con los derechos políticos, económicos y culturales de los indígenas aun frente a la discriminación y el aislamiento continuado.
15. Sin embargo, estos pasos adelante han sido progresivamente socavados por varias tendencias negativas que han persistido desde la firma de los acuerdos de paz. Lo primero, y posiblemente lo más serio, es que el Gobierno, el Congreso, los partidos políticos y la comunidad empresarial parecen haber abandonado las medidas de desarrollo institucional y de consolidación de un Estado democrático, que son el núcleo de los acuerdos de paz. Este problema ha sido evidente por lo menos desde 1999, cuando una consulta popular para incorporar los acuerdos de paz a la Constitución guatemalteca fue derrotada y muchos de los compromisos que deberían haberse completado en 1999 tuvieron que ser reprogramados para 2001. La comunidad empresarial se ha opuesto repetidamente a los esfuerzos del Gobierno y del Congreso de elevar la tasa de impuestos hasta el umbral establecido en los acuerdos de paz, del 12% y a emitir bonos para financiar las prioridades del gasto social. Ni el Gobierno ni el Congreso han financiado adecuadamente el fortalecimiento de la Policía civil nacional, el Organismo Judicial, el Ministerio Público y la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos. Muchas leyes, cuya aprobación era obligatoria en los acuerdos de paz, siguen en el limbo. Los Gobiernos posteriores a los acuerdos de paz han sido renuentes a reducir la función de los militares en los asuntos civiles, particularmente en la seguridad pública, y a disolver el Estado Mayor Presidencial, una entidad tristemente famosa por su trayectoria en materia de derechos humanos.
16. La segunda tendencia es que la indiferencia de instituciones clave por los derechos humanos y el Estado de derecho está ocurriendo durante un período marcado por un aumento en la violencia criminal y una creciente presencia y actividad del crimen organizado y de los carteles de narcotráfico en todo el país. El número de muertes violentas desde el final del conflicto ha aumentado de 3.200 en 1995 a 3.999 en 1997, bajó a 2.655 en 1999, y luego volvió a dispararse a 3.600 en 2002, dejando a Guatemala con una de las tasas de violencia criminal más altas de América Latina. Los linchamientos en turbamulta continúan en el interior del país, en donde la presencia del Estado es débil, y han ocasionado 240 muertes confirmadas y 723 heridos entre 1996 y 2002.
17. Tercero, el pleno cumplimiento de los compromisos en virtud de los Acuerdos de Paz relacionados con la reorganización o desmantelamiento de los órganos estatales de represión ha sido puesto en cuestión como resultado de la continua implicación del Ejército en actividades de seguridad pública; los antiguos miembros de las PACs se han reorganizado para exigir el pago de sus servicios durante el conflicto armado interno; hay pruebas de la existencia de vínculos entre la inteligencia militar, incluyendo miembros del Estado Mayor Presidencial, con esfuerzos para obstaculizar investigaciones y juicios sobre violaciones de derechos humanos cometidas durante el conflicto; y hay una mutación de las estructuras clandestinas de la época del conflicto en redes multiformes, involucradas en la corrupción y el crimen organizado. Miembros del Estado Mayor Presidencial fueron implicados en las muertes de la antropóloga Myrna Mack (1990), del entonces Presidente de la Corte Constitucional, Epaminondas González Dubón (1994), de Pedro Sas Rompich (1996) y de Monseñor Juan José Gerardi (1998), participaron en operaciones antisecuestro con la policía en 1997, llevaron a cabo investigaciones paralelas en los casos de Edgar Ordoñez Porta, Mack y Gerardi, que distorsionaron las investigaciones realizadas por el Ministerio Público y el Organismo Judicial, y han sido implicados en la vigilancia de antropólogos forenses en 2003. Esta entidad finalmente se disolvió a fines de 2003.
18. Cuarto, el hostigamiento e intimidación a los defensores de derechos humanos ha continuado desde 1997. La Misión investigó 43 casos de amenazas contra defensores de derechos humanos en 1998 (26 casos de amenazas de muerte), 57 en 1999 (35 casos de amenazas de muerte) y 77 en 2000 (34 amenazas de muerte). En el período 2001-2002, el número de casos dio un salto cualitativo, elevándose a 140 en 2001 (63 amenazas de muerte) y a 82 en 2002 (38 amenazas de muerte). La preocupación internacional sobre este clima de intimidación animó las visitas del Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos para la independencia de los jueces en 1998 y 2001, de la Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para los defensores de los derechos humanos, en 2002, y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en 2003.
19. Quinto, la respuesta de las instituciones del Estado responsables del orden público y la justicia criminal —seriamente subfinanciadas y plagadas por reformas lentas, personal inadecuadamente capacitado y corrupción— ha sido pobre. La Policía civil nacional ha sido socavada por una corrupción extendida y una incapacidad de frenar el crecimiento de la violencia criminal. El Fiscal General y los tribunales cortes han logrado pocos avances en el combate contra la corrupción y el crimen organizado o en la investigación del incesante hostigamiento de defensores de derechos humanos y funcionarios del sector judicial. Investigaciones importantes en derechos humanos y procedimientos judiciales han languidecido al menos que haya algún esfuerzo extraordinario de parte de funcionarios judiciales u organizaciones de la sociedad civil concretos.
20. La creciente polarización del clima político desde 1999 ha retrasado el progreso de los cumplimientos de los acuerdos de paz. El Gobierno del Presidente Portillo ha estado marcado por una serie de escándalos de corrupción que están produciendo una intensa crítica y conflicto entre el Gobierno, los partidos de oposición, la comunidad empresarial, la sociedad civil y la prensa, y paralizando gran parte de la agenda legislativa, incluyendo las prioridades de la agenda de paz. Las disputas laborales y de tierras así como otras tensiones sociales se han intensificado en medio de una crisis agraria agravada por el colapso de los precios del café a nivel mundial y una escasez de fondos para políticas sociales. Las tensiones culminaron a mediados de 2003 con recursos legales contra la inscripción de Efraín Ríos Montt, candidato presidencial del Frente Republicano Guatemalteco, prohibido de participar en dos elecciones anteriores por decisiones de la corte, aplicando una previsión constitucional prohibiendo a cualquier persona que haya participado o beneficiado de un golpe de Estado de postularse para presidente. La estrategia del partido para anular esas decisiones, que incluyó dos días de protestas callejeras en la capital, generó una crisis institucional cuando la manipulación por parte del partido de la Corte de Constitucionalidad llevó eventualmente a una decisión ampliamente criticada a favor de la candidatura de Ríos Montt, lo que supuso un duro revés para la integridad e independencia del sistema judicial.
21. El aislamiento y la discriminación que enfrentan los pueblos indígenas de Guatemala — la mitad de la población del país— no ha cambiado visiblemente desde 1977. Los esfuerzos del Gobierno para cumplir con los compromisos de los acuerdos de paz en este tema han estado marcados por una falta de voluntad política y recursos financieros inadecuados. Las poblaciones indígenas, particularmente las mujeres, sufren desproporcionadamente de pobreza, altos índices de analfabetismo, y problemas sociales y de salud, en gran medida por la falta de acceso a servicios como atención de la salud, educación, vivienda digna, empleo y servicios sociales. El Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas comentó después de una visita a Guatemala en 2002 que la discriminación estructural estaba enraizada en la falta de acceso a la tierra y las instituciones de justicia de las comunidades indígenas, así como en su exclusión de facto de la política.
22. En resumen, siete años después del fin del conflicto armado, Guatemala ha llegado a un punto de inflexión crucial. A pesar del avance alentador justo después de la firma de los acuerdos de paz, el país está ahora en el camino equivocado en relación con las cuestiones de derechos humanos. El impulso en la reforma de instituciones cruciales, principalmente la policía, el Ministerio Público y las cortes, se ha estancado en un punto en el que aún no se han enraizado los cambios, y los esfuerzos de modernización languidecen por falta de recursos presupuestarios y apoyo político.
23. Aun en medio de este panorama tan difícil, los fundamentos de muchas reformas institucionales estipuladas en los acuerdos de paz están establecidos, esperando un renovado compromiso de parte del próximo Gobierno para proporcionar el apoyo financiero y de políticas necesario para comenzar a invertir las tendencias negativas de los últimos años. Es alentador el reconocimiento del Gobierno del peligro para los derechos humanos y la consolidación de la democracia que presenta la penetración del crimen organizado y el narcotráfico. El Gobierno ha adoptado una propuesta, desarrollada por organizaciones de derechos humanos y el Procurador de Derechos Humanos, solicitando a las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos la investigación de grupos clandestinos asociados con las amenazas contra defensores de derechos humanos, la corrupción estatal y el crimen organizado. La propuesta está siendo discutida actualmente con las Naciones Unidas. Adicionalmente, el Gobierno ha invitado a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos a abrir una oficina independiente en Guatemala para asegurar una continuada observación internacional de la situación de derechos humanos y apoyar las instituciones nacionales de derechos humanos una vez que haya finalizado el mandato de la MINUGUA.
III. RETOS PARA LA MODERNIZACIÓN Y REFORMA DE INSTITUCIONES ESTATALES CLAVE
editar24. Tal como se mencionó anteriormente, los problemas de derechos humanos que siguen afectando a Guatemala siete años después del final del conflicto están enraizados en la incapacidad del Estado de avanzar en importantes reformas institucionales. Si bien ya se cuenta con la mayor parte del marco jurídico necesario para la reforma de la policía y del sector judicial (exceptuando el sistema penitenciario) y los programas de modernización están funcionando desde hace varios años, la falta de financiación y aplicación adecuadas de cambios clave ha impedido el progreso. Además, las reformas mismas, aunque han mejorado moderadamente la administración y tramitación de casos en los tribunales y la fiscalía, aún no se traducen en cambios visibles en la calidad o rapidez de las investigaciones judiciales o los juicios. Los principales problemas institucionales siguen siendo: a) el establecimiento de una selección abierta y transparente, capacitación y perspectivas de carrera para funcionarios cualificados, b) el establecimiento de procedimientos y tecnologías de administración e investigación modernos que faciliten la eficiencia y responsabilidad pública, c) mecanismos de coordinación efectivos entre las instituciones de orden público y del sector de la justicia, y d) la extensión de la presencia de las instituciones de justicia en todo el país de manera que se respeten e incorporen las tradiciones y prácticas culturales de las comunidades indígenas.
A. Policía civil nacional
editar25. La difícil situación de la Policía civil nacional es uno de los problemas más serios del proceso de paz. La actitud constante de negligencia que existe desde 1998 ha transformado la institución responsable de garantizar la seguridad pública en la principal fuente de violaciones de los derechos humanos que hay en el país en la actualidad. La Misión confirmó la responsabilidad policial en siete ejecuciones extrajudiciales (y un intento de asesinato) en 1998. Estas cifras ascendieron a 20 muertes (con dos intentos de asesinato) en 1999, 16 muertes (y 18 intentos de asesinato) en 2000, 40 muertes (y 19 intentos de asesinato) en 2001, y 43 muertes (y 10 intentos de asesinato, con 10 casos aún bajo investigación) en 2002. La MINUGUA también ha verificado un promedio de 66 casos de tortura y 165 casos de malos tratos y uso excesivo de la fuerza al año entre 1999 y 2002. Además, la Misión recibe cada vez más información sobre la participación policial en actividades de corrupción, narcotráfico, delincuencia organizada y limpieza social en todo el país.
26. El deterioro de la Policía civil nacional se debe a varios problemas. En primer lugar, el Gobierno no ha adoptado un plan estratégico para el desarrollo a largo plazo de esta institución ante los problemas de orden público a que se enfrenta Guatemala. Se ha hecho caso omiso del proyecto del plan para una política de lucha contra la delincuencia en un Estado democrático, aprobado por la Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia en diciembre de 2000. El despliegue policial y los programas contra la delincuencia son, por tanto, específicos para responder a la emergencia del momento, y el Gobierno recurre a las fuerzas militares, una organización sin capacitación policial civil y con una trayectoria terrible en materia de derechos humanos durante el conflicto armado interno, para apoyar las patrullas contra la delincuencia. Además, las capacidades de planificación se han visto socavadas por los constantes cambios en el alto mando: el Gobierno del Presidente Portillo ha nombrado y destituido a cuatro Ministros del Gobierno y ocho Directores Generales de la Policía civil nacional desde 2000.
27. En segundo lugar, el historial de la Policía civil nacional en el reclutamiento y capacitación de efectivos de la policía ha sido problemático. La Policía cometió un error estratégico en 1997 cuando decidió incorporar agentes de anteriores cuerpos de policía a la Policía civil nacional (el 35% de la fuerza actual), lo cual debilitó desde un principio la meta de reclutar efectivos nuevos sin antecedentes de violaciones de los derechos humanos. Se esforzó en el reclutamiento y capacitación de suficiente personal nuevo para cumplir con el mínimo estipulado por los acuerdos de paz de 20.000 efectivos para fines de 1999, meta que sólo logró dos años después. Este resultado fue en gran parte consecuencia de campañas de reclutamiento mal programadas y ejecutadas, puestas en marcha con poca difusión pública y con un limitado ámbito geográfico, lo que redujo la cantidad y calidad de los posibles aspirantes, una situación empeorada por la incapacidad de la Policía civil nacional para verificar los antecedentes de los candidatos a los puestos vacantes. La Academia Nacional de Policía, clave en la educación y capacitación de la fuerza policial, se ha enfrentado a serios problemas desde 2001. Una vez que la Policía civil nacional alcanzó su meta de 20.000 efectivos, el Ministerio de Gobernación y el alto mando de la Policía parecieron concluir que el apoyo a la Academia ya no era una prioridad. Recortes drásticos del presupuesto en 2002 (una reducción a 9 millones de quetzales[3], de 45 millones en 2001) casi llevaron al cierre de la institución.
28. En tercer lugar, el tamaño actual de la fuerza es demasiado pequeño con relación a la población de Guatemala, su geografía y sus niveles de delincuencia. Si bien en los acuerdos de paz el Gobierno se comprometió a un umbral mínimo de 20.000 efectivos, los criterios internacionales (cuatro agentes por cada 1.000 habitantes en países con bajos índices de delincuencia) indican que la fuerza policial de Guatemala debería tener un mínimo de 44.000 efectivos.
29. En cuarto lugar, el Servicio de Investigación Criminal, encargado de investigar los delitos y remitir los resultados al Ministerio Público, carece de personal, infraestructura y equipo calificados, así como de sistemas modernos de información y tramitación de casos, y sólo está presente en 15 de los 22 departamentos del país, con la mitad de sus 600 investigadores concentrados en la capital. Además, al servicio le falta aproximadamente un 50% de personal. Los conflictos con el Ministerio Público respecto a la jurisdicción y responsabilidad de las investigaciones penales han contribuido a la mala calidad y los prolongados retrasos en la presentación de pruebas para los procesamientos y, en consecuencia, han favorecido la persistencia de la impunidad.
30. En quinto lugar, las violaciones de los derechos humanos y la corrupción siguen siendo generalizados porque los procedimientos disciplinarios y de supervisión de la Policía son inadecuados, y el Ministerio Público sólo ha sido capaz de investigar algunos de los casos más serios y públicamente conocidos. En julio de 2003, había pendientes unas 1.600 denuncias por violaciones graves del reglamento de la Policía y comportamientos delictivos. En aproximadamente 470 de estos casos (30%) no hay investigación en curso; en 870 casos (55%) se habían abierto investigaciones pero no se habían concluido; y en 250 casos (15%), las acusaciones fueron desestimadas. Es aún mas notable que unos 2.300 agentes de policía (casi el 12% del total de efectivos) estén implicados en estas denuncias. Cerca del 67% de los casos incluyen acusaciones delictivas graves, corrupción, robo, extorsión, fraude, ejecuciones extrajudiciales y tortura, mientras que el resto constituye violaciones graves de normas y procedimientos internos. En el mes de noviembre de 2003 entrará en vigor un nuevo código disciplinario, que debería dotar a la Policía de una autoridad interna mucho mayor para investigar, imponer sanciones disciplinarias y cesar agentes acusados de violaciones graves del reglamento de policía. Sin embargo, la Policía civil nacional tendrá que fortalecer enormemente sus capacidades de supervisión y control, muy débiles, para poder aplicar con eficacia las nuevas normas.
31. Por último, el Gobierno y el Congreso no han dotado a la Policía civil nacional de recursos financieros adecuados, aun cuando el país se enfrenta a una grave crisis de orden público y la fuerza de policía está llena de graves problemas de organización, formación y disciplina. Si bien el presupuesto de la Policía creció modestamente, de 625 millones de quetzales en 1998 (aunque el Director General de la Policía había solicitado 1.411 millones) a 842 millones de quetzales en 2000, las sumas no fueron adecuadas para financiar la plena expansión de los efectivos hasta 20.000 y desplegarlos en todo el país. El presupuesto asignado a la Policía ha pasado de 1.085 millones de quetzales en 2002 (de los 1.411 millones solicitados) a 1.324 millones de quetzales en 2003 (de los 2.174 millones solicitados). Para 2004 la Policía solicitó 2.000 millones de quetzales, si bien el Ministerio de Finanzas redujo dicha cifra a 1.300 millones de quetzales, esencialmente la cifra presupuestaria para el año en curso. Con aproximadamente 880 millones de quetzales destinados a cubrir salarios en 2004, quedará muy poco para las necesidades fundamentales actuales de equipamiento, formación, mejoras de la infraestructura y aumento de efectivos.
B. Reforma del sistema judicial
editar32. Tras la firma de los acuerdos de paz, se inició todo un abanico de proyectos encaminados a establecer el marco jurídico y administrativo para la reforma del sistema judicial (la judicatura, el Ministerio Público, el sistema penitenciario y el Instituto de Defensa Pública Penal). La Corte Suprema de Justicia elaboró un plan de modernización de cinco años (1997); se estableció la Comisión de Fortalecimiento de la Justicia (1997), la cual presentó recomendaciones para una reforma general (1998); se creó la Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia (1997), que comenzó con la ejecución de un préstamo para llevar a cabo la modernización del Banco Interamericano de Desarrollo (1998); el Fiscal General inició la reestructuración del Ministerio Público (1998); se instauró el Instituto de Defensa Pública Penal (1997) y se le dotó de independencia financiera (1999); y el sistema penitenciario comenzó a elaborar un programa de modernización (1999). El Congreso, institucionalizó reformas en el proceso de selección, formación, promoción y evaluación de jueces al aprobar la Ley de la carrera judicial y la Ley del servicio civil, y al crear el Consejo de la Carrera Judicial a finales de 1999. En 2000, se creó una nueva Comisión para el Seguimiento y Apoyo al Fortalecimiento de la Justicia con el fin de dar seguimiento a las iniciativas de reforma y modernización.
33. Sin embargo, la puesta en práctica de las reformas ha sido lenta y desigual, obstaculizada por la oposición interna y externa al cambio, la ausencia de personal calificado, los frecuentes cambios en los altos niveles de dirección y, en los últimos años, los presupuestos inadecuados. La plena aplicación de la Ley de la carrera judicial es crucial para sustituir el personal contratado con anterioridad a 1997 por jueces y personal administrativo formados y preparados para aplicar un sistema de justicia independiente, eficiente y moderno. La Dependencia para la Formación Institucional de la Corte Suprema de Justicia selecciona candidatos a jueces para un curso de formación de seis meses, y la Corte Suprema de Justicia lleva a cabo los nombramientos a partir de la lista de graduados del curso. Desde 1998, la Dependencia ha realizado cuatro cursos y se ha nombrado a 121 jueces graduados. En 1999, la Corte Suprema de Justicia ofreció un importante ejemplo cuando se constituyó tras un proceso de designación transparente. En noviembre de 2001, la Corte Suprema de Justicia empezó a examinar la labor de los jueces con la evaluación de 66 jueces cuyo mandato estaba concluyendo. Como resultado del proceso de evaluación, 49 jueces obtuvieron resultados satisfactorios, mientras que 17 no reunieron los requisitos mínimos para el desempeño del cargo.
34. En cualquier caso, los nuevos criterios de selección, promoción y adopción de medidas disciplinarias no han sido definidos claramente ni se han cumplido de manera completamente transparente. En algunos casos, la Corte Suprema de Justicia mantuvo entrevistas por su cuenta con graduados de la Dependencia para la Formación y no seleccionó a candidatos que encabezaban la lista. Los criterios para evaluar el desempeño del cargo tampoco han sido claros. El Consejo de la Carrera Judicial ha abordado esas preocupaciones relativas a la transparencia y la justicia al publicar disposiciones concretas y un manual con criterios para la evaluación de los jueces. La necesidad de nombramientos basados en méritos y no en criterios políticos se puso de manifiesto con la crisis de 2003 relativa a la inscripción de Ríos Montt: el comportamiento político de la Corte de Constitucionalidad, objeto de críticas generalizadas cuyos miembros son nombrados por sectores políticos, contrastó de manera evidente con el cumplimiento de los procedimientos legales y la jurisprudencia de una Corte Suprema de Justicia elegida de manera clara y en función de la calificación de sus miembros.
35. La ampliación de los tribunales ha sido constante, pero lenta. Al momento de la firma de los acuerdos de paz, Guatemala tenía 205 tribunales de primera instancia y 279 juzgados de paz. Casi ocho años después, el sistema judicial cuenta con 281 tribunales de primera instancia (un aumento del 73%) y 379 juzgados de paz (un aumento del 74%). Para fines de 2002, la Corte Suprema de Justicia había creado centros de mediación y conciliación con el fin de descongestionar los tribunales en los 22 departamentos (sin embargo, estos centros funcionan aún al margen del marco jurídico, lo cual no permite que las instituciones de justicia oficiales reconozcan o acaten las decisiones adoptadas en la mediación). Aunque los programas de ampliación han sido importantes, a fines de 2002 Guatemala sólo contaba con un promedio de 4,8 tribunales por cada 100.000 habitantes, lo que supone un tribunal por cada 20.832 personas. En el interior del país las cifras son aún más bajas; en Alta Verapaz e Izabal, por ejemplo, cuentan con un juzgado por cada 40.000 y 36.000 personas, respectivamente. El promedio en Centroamérica es un tribunal por cada 16.400 habitantes.
36. Los esfuerzos para mejorar el acceso a la justicia se han centrado en construir nuevos centros judiciales en las zonas indígenas más necesitadas, ampliar los juzgados de paz y aumentar el número de personal bilingüe e intérpretes. Cinco centros de administración de justicia operan en estos momentos, pero su incertidumbre presupuestaria (estaban financiados con un crédito internacional), los problemas para coordinar el trabajo de los diferentes interlocutores judiciales, y la falta de personal bilingüe son motivo de preocupación respecto de su supervivencia a largo plazo. Los jueces de paz, en su mayoría sin titulación en derecho y elegidos entre los miembros de la comunidad en la que trabajan, han aplicado criterios oficiosos, basados en la equidad y compatibles con el derecho y las prácticas culturales indígenas para resolver conflictos de carácter no penal. Sin embargo, desde 2002 se ha ampliado la competencia de los jueces de paz para incluir delitos menos graves, lo que ha dado lugar a un cambio confuso del papel que los jueces de paz desempeñan al apartarse de los métodos oficiosos y basados en la equidad y acercarse a los procedimientos jurídicos oficiales que chocan con las normas y prácticas indígenas. A menos que se reforme el procedimiento judicial, la ampliación de los juzgados de paz podría terminar por entorpecer la conciliación y la solución de controversias a nivel comunitario y excluir aún más a la población indígena del sistema legal. Por último, las estadísticas de la Corte Suprema de Justicia indican un gran aumento del número de jueces, administradores e intérpretes bilingües en el sistema de administración de justicia, al pasar de un total de 125 (98 jueces, 23 auxiliares judiciales y cuatro intérpretes) en 2001 a 550 (98 jueces, 323 auxiliares judiciales, 43 intérpretes y 86 empleados administrativos) en 2002.
37. Aunque en el sistema judicial se han emprendido grandes iniciativas de reforma desde 1997, no necesariamente se han producido mejoras en el funcionamiento de los tribunales. La nueva Ley de la carrera judicial no ha dado todavía grandes resultados, ya que no ha logrado depurar el sistema judicial de jueces no calificados o de rendimiento inadecuado que en su mayoría están en el cargo desde antes de 1997. La modernización administrativa de la tramitación de casos ha sido lenta. El número de casos por juez es alto (por ejemplo, en 2001 los jueces de primera instancia de Ciudad de Guatemala conocieron de un promedio anual de 1.600 casos nuevos). El proyecto de código procesal general de 2002 tenía como finalidad unificar y simplificar todos los procedimientos no penales (civiles, mercantiles, laborales y del derecho de familia) introduciendo las vistas orales para lograr mayor celeridad y transparencia. Sin embargo, este proyecto está pendiente de que se resuelva la cuestión relativa a la no incorporación en él de las tradiciones y prácticas indígenas.
38. La labor de los jueces también se ha visto obstaculizada por el incremento de las amenazas e intimidaciones en los casos relacionados con violaciones de los derechos humanos, la corrupción y el narcotráfico. El Fiscal Especial para delitos contra operadores de justicia recibió, entre 2001 y 2002, 212 denuncias, de las que 43 se referían a amenazas contra jueces, 30 contra abogados y 19 contra fiscales. En 2002, un juez de paz fue asesinado por un grupo delictivo; en 2003, un miembro de la Corte de Apelaciones para temas administrativos fue asesinado en un supuesto atraco y, unos días después, un juez que trabajaba en casos muy notorios vinculados con el narcotráfico sufrió un intento de asesinato. También fueron agredidos dos fiscales (incluida la Fiscal Especial para los defensores de derechos humanos). El Gobierno no ha proporcionado recursos para una protección adecuada, obligando a la Corte Suprema de Justicia a que se dote de su propio servicio de seguridad, pero ese servicio no cuenta con el personal, el equipo ni los fondos necesarios para ofrecer seguridad al gran número de jueces que son objeto de amenazas.
39. Tal y como sucede con las otras instituciones prioritarias de la paz, el proceso de reforma se ha visto obstaculizado por serios recortes presupuestarios desde el año 2000. Entre 1999 y 2000, la partida de ingresos del presupuesto nacional aumentó de 366,5 millones de quetzales a 494 millones, fondos que financiaron la ejecución inicial de la Ley de la carrera judicial, la creación de nuevos tribunales, la contratación de nuevos jueces y la modernización administrativa. Sin embargo, la reducción presupuestaria a 453 millones en 2001 y a 407 millones en 2002, unida a importantes retrasos en la entrega de los fondos asignados, trajo consigo una crisis financiera y la suspensión de varios proyectos de modernización, renovación y expansión del sistema judicial. Tras los recortes de 2001 y 2002, la Corte Suprema de Justicia solicitó 1.000 millones de quetzales para 2003 y se le concedieron 623 millones, un incremento del 21% en relación a lo asignado en 2000. Los presupuestos del sistema judicial parecen aún más limitados si se comparan con los de los sistemas judiciales de Centroamérica: mientras Guatemala gasta 5,90 dólares por persona (el 2% del presupuesto nacional), Panamá gasta 10,80 dólares por persona (el 4% de su presupuesto nacional), El Salvador gasta 16,80 dólares (el 6%) y Costa Rica 21,80 dólares (el 6%).
40. La reforma del sistema penitenciario logró escasos avances, a pesar de los dos sangrientos motines que hubo en 2002-2003, que arrojaron un saldo de 21 muertos y pusieron de manifiesto el desorden, hacinamiento y corrupción del sistema. En 2003, el Congreso rechazó un proyecto de ley de modernización penitenciaria, y las recomendaciones de la Comisión Consultiva del Sistema Penitenciario continuaron sin ser atendidas. Aspectos centrales de la modernización penitenciaria, incluida la mejora de la Escuela de Estudios Penitenciarios, los servicios de salud y los programas para la rehabilitación de los presos, siguieron sin recibir fondos suficientes.
C. Ministerio Público
editar41. En 1994 se creó el Ministerio Público como entidad independiente, lo que supuso un importante paso en el establecimiento del Estado de derecho en Guatemala. El Ministerio Público está encargado de garantizar la estricta aplicación de la ley de conformidad con el derecho nacional e internacional, incluida la investigación y el procesamiento de los delitos y las violaciones de los derechos humanos. Al igual que con el sistema judicial, los problemas que planteaba su reforma eran enormes, comenzando por la renovación de su personal, continuando con la reestructuración y modernización de los procedimientos y prácticas administrativos y finalizando con la expansión de la institución mas allá del 10% de las municipalidades que abarcaba en 1997.
42. El Ministerio Público elaboró en 1996 un plan estratégico de modernización para la reorganización de las fiscalías de distrito y municipales; para ello, se intervino en las fiscalías de la capital a fines de 1999 y en las del interior a fines de 2001. No obstante, un nuevo Fiscal General nombrado en 1998 modificó el plan estratégico inicial y se centró en una nueva lista de prioridades para su mandato de 1998 a 2002; sin embargo, el progreso fue lento y la Misión observó pocos avances entre 2000 y mediados de 2002. Los fiscales seguían siendo nombrados, ascendidos y cesados por el Fiscal General sin transparencia de criterios y haciendo caso omiso de las normas relativas a la función pública. La institución no había establecido un programa general de educación y formación para los nuevos fiscales y su dependencia de formación se centraba en ofrecer seminarios sobre temas diversos, en lugar de constituirse en el centro para la selección y formación del nuevo personal, tal y como se establecía en los acuerdos de paz.
43. A mediados de 2002, se nombró un nuevo Fiscal General para un mandato de cinco años tras un proceso de selección abierto en el que organizaciones de la sociedad civil promovieron una evaluación pública de los candidatos. En el primer año de su mandato, el nuevo Fiscal General preparó un documento sobre la política por la que debía guiarse la institución titulado “Una política criminal democrática para el Ministerio Público”, y un nuevo programa para la reestructuración y modernización de la institución basado en tres ejes estratégicos: la reorganización de las fiscalías, incluida la contratación de 200 nuevos fiscales; la creación de una agencia de investigación criminal dentro de la institución, una propuesta controvertida que sugiere la asunción de funciones legalmente asignadas a la Policía civil nacional; y la elaboración de un programa de formación para fiscales a través del establecimiento de un centro universitario para jueces y fiscales. En respuesta a las continuas amenazas contra activistas de derechos humanos, se creó la Fiscalía Especial para crímenes contra defensores de derechos humanos.
44. Aunque el nuevo Fiscal General inició su mandato con una serie de iniciativas importantes cuyo propósito era revitalizar el proceso de reforma, el primer año de su mandato fue controvertido. Mejoró el perfil público de la institución, pero fue criticado por los medios de comunicación por su afán de publicidad y los resultados no del todo satisfactoriosen las investigaciones de casos de corrupción. La controversia subió de tono con la renuncia de los fiscales a cargo de investigar denuncias de corrupción y violaciones de los derechos humanos. El programa de reestructuración se centró en reformas internas, especialmente en los nuevos sistemas de procesamiento informático y de control de los expedientes. El Ministerio Público continuó con la práctica de nombrar funcionarios a través de contratos de prestación de servicio, pero en 2003, con el anuncio de un concurso para la selección de 200 nuevos fiscales, como había prometido en su propuesta de modernización, inició la aplicación de normas para una carrera fiscal transparente. Sin embargo, el incremento del número de fiscales planeado para el interior del país todavía no se ha traducido en un número significativo de nuevos nombramientos. En septiembre de 2003, la institución tenía un total de 756 funcionarios fiscales (31 fiscales de distrito, seis asistentes de fiscales de distrito, 142 agentes fiscales y 578 auxiliares fiscales), solamente 30 más que en 2002 (38 fiscales de distrito, 131 agentes fiscales y 557 auxiliares fiscales). En términos de cobertura geográfica, el Ministerio Público todavía tiene oficinas sólo en el 10% de las municipalidades de Guatemala, con lo que se puede concluir que no ha habido mejoras respecto de 1997.
45. En general, la mayoría de las dependencias fiscales especializadas no demostraron mejores resultados, sobre todo debido a la falta de una definición de las responsabilidades y la competencia, y de personal y recursos adecuados. Por ejemplo, el Fiscal Especial para crímenes contra periodistas y sindicalistas ha recibido 202 denuncias desde junio de 2001, pero sólo ha iniciado dos procesamientos. El Fiscal Especial para crímenes contra defensores de los derechos humanos ha recibido 79 denuncias desde junio de 2002: siete han sido sobreseídas y se han iniciado cinco procesamientos. Como respuesta al aumento de las amenazas contra defensores de los derechos humanos, a mediados de 2003 el Ministerio Público reforzó enormemente la Fiscalía Especial para crímenes contra defensores de los derechos humanos, aumentando el personal de la fiscalía de 3 a 60 funcionarios y desde entonces, la MINUGUA ha podido comprobar avances en la investigación de varios casos importantes que estaban pendientes.
46. Tal y como ha sucedido en otras instituciones del sector judicial, el inadecuado presupuesto ha contribuido a la ralentización del proceso de reforma desde 2000. El presupuesto del Ministerio Público ha aumentado significativamente desde 1996, al ascender de 189,6 millones de quetzales (149,5 millones del presupuesto nacional) en 1997 a 433 millones (399 millones del presupuesto nacional) en 2003, lo que supone un incremento del 53% en seis años. A pesar de esto, los aumentos partieron del presupuesto absolutamente inadecuado de 1996 y fueron insuficientes para financiar las reformas internas y la ampliación del Ministerio Público a las zonas más desasistidas del interior del país. En mayo de 2002, el nuevo Fiscal General solicitó al Congreso un aumento de 220 millones de quetzales, insistiendo en que el presupuesto asignado para ese año no permitiría las reformas ni la ampliación de los servicios, y obtuvo una asignación suplementaria de 60 millones de quetzales. Para el presupuesto de 2003 se solicitaron 700 millones de quetzales, pero sólo fueron asignados 399 millones. En el proyecto de presupuesto del Gobierno para 2004 se prevén 458 millones para el Ministerio Público, lo que supone un incremento del 21%, todavía modesto habida cuenta de las necesidades de la institución.
47. El Fiscal General ha podido demostrar, en un número limitado de casos, capacidad para actuar de manera eficaz contra funcionarios del Estado acusados de violaciones de los derechos humanos y corrupción. Por ejemplo, en 2002, 16 agentes de la división de estupefacientes de la policía nacional, dependencia de corrupción conocida, (y que fue disuelta posteriormente) fueron condenados por el asesinato de dos civiles en una operación relacionada con drogas ilícitas. En septiembre de 2002, dos individuos fueron condenados por el asesinato de un fiscal durante un robo que tuvo lugar en 2001 y tres personas más fueron condenadas en 2001 por el linchamiento de un juez de paz (aunque el caso debe volverse a juzgar por irregularidades procesales). En 2003, el Ministerio Público detuvo a algunos altos funcionarios del Gobierno relacionados con el robo de fondos del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.
48. No obstante, a finales de 2003 la capacidad del sector judicial, incluido el Ministerio Público, para hacer frente a los delitos, la corrupción y las violaciones de los derechos humanos no ha mejorado de manera notable con respecto a 1997. El mismo Ministerio Público señaló que de los 3.500 homicidios de que se había tenido noticia en 2002, sólo se había detenido a 200 personas, y de éstas sólo 78 fueron finalmente condenadas. Esto supone que sólo se resolvió el 2% de los casos de homicidio que hubo ese año, un porcentaje igual al que estimó la MINUGUA en relación con la labor del Ministerio Público en 1998.
D. Impunidad
editar49. El Gobierno no ha logrado grandes avances con relación al compromiso de terminar con la impunidad de las violaciones de los derechos humanos, en particular los crímenes cometidos durante el enfrentamiento armado interno y descritos por la Comisión para el Esclarecimiento Histórico (A/53/928, anexo). Muchos de estos casos hacen referencia a masacres, tales como las cometidas en Dos Eres (178 civiles fueron torturados y asesinados durante tres días por una patrulla del ejército en 1982); Río Negro (70 mujeres y 107 niños fueron asesinados por soldados y patrulleros en 1982); El Aguacate (21 civiles fueron asesinados por una patrulla de la guerrilla en 1988); y Cuarto Pueblo (400 habitantes del pueblo fueron asesinados por el ejército en 1982). Otros casos hacen referencia al asesinato o desaparición forzada de activistas de derechos humanos y figuras políticas, tales como Myrna Mack (1990); Epaminondas González Dubón (1994); Jorge Carpio, candidato presidencial asesinado durante la campaña política de 1995; Manuel Saquic, pastor evangélico y coordinador de derechos humanos (1995); y Monseñor Juan José Gerardi (1998). Otros casos más recientes como la desaparición en 2001 de la profesora universitaria y ex miembro de la URNG Mayra Gutiérrez y el asesinato de la hermana Bárbara Ann Ford, miembro de una orden religiosa que trabajaba en un proyecto de salud mental en comunidades indígenas, tampoco han sido resueltos.
50. En dos casos importantes —los asesinatos de Monseñor Gerardi y de Myrna Mack— se registraron avances y miembros del Estado Mayor Presidencial fueron condenados en 2001 y 2002, respectivamente. Mientras los casos continúan en apelación (una Corte de Apelaciones, notoriamente favorable a los militares, anuló las condenas impuestas en primera instancia, pero la Corte Suprema de Justicia revocó la decisión de la Corte de Apelaciones en el caso Gerardi y ordenó continuar con el proceso; fallo que confirmó la Corte Constitucional, si bien que está pendiente la decisión de la Corte Suprema de Justicia respecto de la apelación en el caso Mack. No obstante, las sentencias dictadas representan la culminación de 12 años de enormes esfuerzos en lo que respecta a la familia Mack y de cuatro años en relación a la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala, así como de varios fiscales, jueces y testigos comprometidos en contrarrestar los incesantes esfuerzos de socavar los procesos.
51. La impunidad en Guatemala está directamente relacionada con la debilidad administrativa y decisoria de las instituciones de derecho arriba descritas, con la ausencia de interés o deseo por parte de las autoridades estatales de investigar o procesar y con amenazas, actos de intimidación, corrupción y asesinato, particularmente en los casos en que hay acusados que son militares, para debilitar los casos. La impunidad no puede solventarse sin importantes cambios en la policía, el Ministerio Público y el poder judicial. La experiencia acumulada en otras sociedades que han salido de conflictos también indica que, sin programas de reforma encaminadas en el mismo sentido en todas las instituciones del sector justicia, no habrá mejoras perceptibles en la reducción de la criminalidad, la corrupción y la impunidad.
IV. OBSERVACIONES FINALES
editar52. La pérdida de impulso en la reforma de las instituciones vinculadas con el orden público y la justicia ha minado las esperanzas de mejorar la frágil situación de los derechos humanos en Guatemala. El deterioro de la policía civil nacional y la lenta modernización de los tribunales y del Ministerio Público ha influido negativamente en el cumplimiento de los compromisos claves de los acuerdos de paz: ha habido un imperceptible progreso en la lucha contra la impunidad o en la eliminación de los grupos clandestinos; defensores de derechos humanos y funcionarios de justicia continúan siendo víctimas de amenazas, hostigamiento y, en algunos casos, agresiones mortales; y continuidad de la discriminación sistemática de las comunidades indígenas. Si por parte del próximo Gobierno no existe una renovada dedicación a la reforma institucional, existen escasas esperanzas de avanzar en los problemas descritos.
53. Desde 1997 ha habido importantes avances en varios temas relacionados con los derechos humanos, especialmente en el compromiso del Gobierno de ratificar instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos, en la mejora de las relaciones con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la adopción de la ley antidiscriminación, en el establecimiento de la Comisión Nacional de Reparación y en un mayor acceso a la justicia para las comunidades indígenas. El proceso político es abierto y competitivo y los medios de comunicación se expresan con libertad, aun cuando existan amenazas y hostigamiento. Sin embargo, si no se fortalecen las instituciones estatales, los avances logrados serán de limitado valor. Sin unas instituciones que funcionen conforme al Estado de derecho, la aplicación efectiva de los tratados internacionales ratificados por el Gobierno desde 1997 en materia de derechos humanos será difícil.
54. Debe reconocerse que los profundos cambios políticos, sociales y culturales propuestos por los acuerdos de paz no pueden ser alcanzados completamente en siete años; tal y como se ha comprobado en otros países que han salido de un conflicto, el paso de regímenes autoritarios a una cultura democrática es un proyecto a largo plazo marcado por períodos de reforma más rápidos y más lentos. La preocupación con relación a Guatemala, sin embargo, no es solamente que las reformas son cada vez más lentas sino que el Gobierno y otros sectores políticos y sociales no parecen tener ya interés en los cambios centrales del proceso de paz.
55. En este sentido es que urge que el próximo Gobierno parta de los logros alcanzados por los valerosos y comprometidos policías, jueces, fiscales y defensores de derechos humanos que han contribuido a sentar las bases de la reforma. Ellos han demostrado —en los casos Mack y Gerardi, en la condena de policías corruptos, en la detención de altos funcionarios implicados en casos de corrupción— que las instituciones estatales pueden constituirse en la solución para terminar con la impunidad y para obtener justicia en los casos de violaciones de los derechos humanos, siempre que exista voluntad política, organización y recursos adecuados.
56. El problema más urgente en estos momentos es el orden público, especialmente revertir el deterioro de la policía civil nacional. El nuevo Gobierno debe adoptar como prioridad una estrategia general de orden público democrático para el período 2004-2008. Como parte de la estrategia debe duplicarse el número mínimo de agentes de policía hasta alcanzar, para finales de 2008, los 4.000; además deben establecerse fuertes controles profesionales de carácter interno sobre la base de la normativa disciplinaria recientemente adoptada; debe cesarse a los agentes de policía con antecedentes de incumplimiento de los derechos humanos; deben diseñarse nuevos programas de reclutamiento, y debe fortalecerse y ampliarse la Academia de Policía. Por su parte, el sistema penitenciario requiere una completa renovación, que debe comenzar con la aprobación del proyecto de reforma penitenciaria, rechazado por el grupo principal del Congreso este año, y con la puesta en práctica de las recomendaciones de la Comisión para la Transformación del Sistema Penal.
57. Los componentes del sistema judicial —los tribunales y el Ministerio Público— deben intensificar la velocidad y profundidad de los programas de modernización ya elaborados y en vías de aplicación. La Corte Suprema y el Ministerio Público deben institucionalizar y apoyar plenamente la aplicación transparente de las estructuras del funcionariado ya existentes, acelerar la revisión de magistrados, fiscales y personal administrativo con el fin de depurar las instituciones de personal cuyo cumplimiento sea inadecuado o corrupto. También debe acelerarse el establecimiento de sistemas administrativos para supervisar la evolución de las causas y la actuación de los magistrados y fiscales. Asimismo, es necesario que se mejore la seguridad que se brinda a los funcionarios de justicia. Por último, los magistrados de la Corte Constitucional deben ser elegidos en función de sus calificaciones y méritos personales, siguiéndose procedimientos similares a los utilizados para designar a los magistrados de la Corte Suprema.
58. La Corte Suprema y el Ministerio Público deben acelerar la integración completa de las tradiciones y prácticas jurídicas indígenas en el ordenamiento jurídico, incrementar significativamente la capacidad bilingüe del sistema, y formar al personal en las costumbres jurídicas indígenas. Los programas de acceso a la justicia deben reformarse, en especial los Centros de Administración de Justicia y el proyecto de ampliar la competencia de los jueces de paz, con el fin de incorporar la práctica local, no estructurada y basada en la equidad de las comunidades indígenas en la resolución de conflictos. La Instancia Coordinadora para la Modernización del Sector Justicia, dirigida por miembros de la Corte Suprema, el Ministerio Público, el Ministerio de Gobernación y el Instituto de Defensa Pública Penal, deben asumir su objetivo original de coordinar las políticas de modernización de todos los interlocutores del sector.
59. Aunque los objetivos son ambiciosos, el nuevo Gobierno debe afrontar estas prioridades rápidamente: en la mayoría de casos hay disponibles estudios, sobre reforma y modernización, y existen estrategias y el marco jurídico necesario, y muchos programas ya han echado a andar. Lo que realmente se precisa es voluntad política del nuevo Gobierno y del nuevo Congreso para la aplicación urgente de estas reformas y la nueva asignación de partidas presupuestarias importantes para estas prioridades en el período 2004-2008. Cada institución debe presentar planes y propuestas presupuestarias detallados en los que se pongan de manifiesto la forma en que los programas de modernización se introducirán en el próximo mandato del Gobierno y en los que figuren objetivos e indicadores anuales que permitan medir los avances y aunar el apoyo existente.
60. Las organizaciones de la sociedad civil deben continuar con su trabajo de elaborar análisis independientes sobre la situación de los derechos humanos, seguir comprometiendo al Estado en temas de importancia, y buscar alianzas intersectoriales con el fin de fortalecer las normas y prácticas democráticas.
61. El sistema de las Naciones Unidas sigue apoyando el proceso de paz guatemalteco. A petición del Presidente, el Secretario General ha recomendado que la MINUGUA permanezca en el país hasta finales de 2004, y la Misión está dispuesta a asistir al nuevo Gobierno nacional y a los gobiernos locales que tomen posesión en enero a fin de impulsar los programas de reforma iniciados hace siete años con los acuerdos de paz y que están paralizados. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos abrirá una oficina independiente para observar la actuación del Gobierno en el ámbito de los derechos humanos y para prestar asistencia técnica al Procurador de los Derechos Humanos, el poder judicial, el Ministerio Público y las organizaciones de la sociedad civil.
62. Se hace un llamamiento a los donantes internacionales de Guatemala para que apoyen plenamente las prioridades de reforma institucional relacionadas con los derechos humanos, una vez demostrado el compromiso del Gobierno con la asignación de los fondos correspondientes del presupuesto nacional.
Notas
editar- ↑ * El presente informe es una evaluación global de la situación de los derechos humanos en Guatemala desde 1996 y su publicación coincide con el fin de la verificación por la Misión del conjunto de acuerdos de paz firmados el 31 de diciembre de 2003. En caso de que la Asamblea decidiese prorrogar el mandato durante 2004, tanto el tamaño de la Misión como el alcance de su mandato serían reducidos.
- ↑ (*) Documento presentado por el Secretario General de las Naciones Unidas al quincuagésimo octavo período de sesiones de la Asamblea General, con fecha 10 de noviembre de 2003 y código A/58/566, para ser incluido en el tema 26 del programa: La situación en Centroamérica: progresos para la configuración de una región de paz, libertad, democracia y desarrollo.
- ↑ El tipo de cambio es de 7,99 quetzales por 1 dólar de los EE.UU.