Diferencia entre revisiones de «Wikisource:Zona de pruebas»
Contenido eliminado Contenido añadido
Página blanqueada |
Sin resumen de edición |
||
Línea 1:
'''<center>LA REFORMA ESCOLAR DE 1960-EL PLAN FERREIRO</center>'''
'''<center>LA REFORMA ESCOLAR DE 1960</center>'''
'''<center>EL PLAN FERREIRO</center>'''
'''<center>CAPITULO I</center>'''
'''<center>LOS SERVICIOS DOCENTES</center>'''
'''<center>PLAN PARA SU ESTUDIO</center>'''
'''<center>SUMARIO </center>'''
I) La organización de los servicios docentes que precedieron la Reforma Escolar de 1960.
II) Cómo estuvieron organizados los servicios docentes por el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877.
III) La primera modificación introducida a los servicios docentes.
IV) La segunda modificación.
V) La tercera modificación.
VI) La cuarta modificación.
'''<center>- I -</center>'''
'''<center>La organización de los servicios docentes que precedió a la Reforma Escolar de 1960</center>'''
Hasta finalizar el ano 1960 estuvo en vigencia la organización de los servicios docentes que estableciera el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877 y las disposiciones legales y administrativas que la modificaron. Dicha organización refería a los servicios de la Enseñanza Primaria y Normal.
Al efecto de analizar por su orden la organización de los servicios docentes anteriores a la Reforma actual, nos ajustaremos al siguiente plan:
A) Servicios docentes relativos a la Enseñanza Primaria.
B) Servicios docentes de la Enseñanza Normal.
Comenzando por los primeros, el orden para su exposición y comentario es el siguiente:
1. Organización de los servicios docentes, creada por el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877 (Reforma Vareliana).
2. Modificación que le introdujera la creación del cargo de Inspector Adjunto.
3. Modificación operada por la creación del cargo de Inspector Técnico.
4. Modificación referente a la creación del cargo de Inspector de Cursos para Adultos.
5. Modificación relativa a la creación de los cargos de Subinspectores de Enseñanza Primaria.
6. Reorganización de las autoridades escolares superiores de la Enseñanza Primaria y Normal.
7. Órganos y funcionarios que integraban el servicio docente a partir del régimen autónomo para la Enseñanza Primaria y Normal.
8. La quinta modificación a los servicios docentes creados por la Reforma Valeriana.
9. La sexta modificación.
10. La séptima modificación.
11. La octava modificación.
12. La novena modificación.
13. La décima modificación.
14. La undécima modificación.
15. Síntesis de los servicios docentes anteriores a la Reforma Escolar de 1960.
De todo ellos se infiere que la organización de los servicios docentes que instituyó la Reforma Valeriana (Decreto-Ley de 1877), fue objeto de once modificaciones de origen legal y administrativo antes de que se llevara a cabo la reorganización de los servicios docentes en 1960.
De todas estas modificaciones, las cuatro primeras se efectuaron durante el régimen centralizado que estuvo vigente para toda la Administración del Estado, de acuerdo a la Constitución de 1830. Las seis restantes modificaciones pertenecen al régimen autónomo que, para la Enseñanza Primaria y Normal, instituyó el artículo 100 de la Constitución de 1917.
Veamos, pues, por separado, de acuerdo al plan que nos trazáramos, cuál fue la organización de los servicios docentes desde 1877 a 1960, inclusive.
'''<center>- II -</center>'''
'''<center>Cómo estuvieron organizados los servicios docentes por el Decreto-Ley de 1877</center>'''
Cuando entró en vigencia el Decreto-Ley de 1877, la organización de los servicios docentes estuvo referida a la Enseñanza Primaria y Normal.
La organización referente a los servicios de Enseñanza Primaria, la dividiremos en dos partes por razones de método para su estudio.
Hay una primera parte de la organización de los servicios docentes que es de carácter típicamente administrativo. Nos referimos a la que comprende la creación de las autoridades escolares, composición, jurisdicción, competencia, etc. Pero hay otra que es de carácter esencialmente técnico-docente y que está vinculada a las normas que consagran los principios a que debía ajustarse la enseñanza a impartirse en nuestra Escuela Pública.
Del punto de vista administrativo se crearon dos autoridades nacionales y dos departamentales. Las primeras fueron la Dirección General de Instrucción Pública y el Inspector Nacional de Instrucción Pública, que tuvieron el carácter de autoridades superiores nacionales, pero dentro del régimen centralizado que establecía entonces la Constitución de 1830 para toda la Administración Pública; y las segundas fueron los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria y las Comisiones Departamentales de Instrucción Primaria. (Ver nuestro trabajo sobre la Bolilla VII de Didáctica del Programa de 3er. Ano de Estudios Magisteriales del ano 1955 – Anales de enero a marzo de 1959).
No obstante el carácter administrativo de la parte de la organización de los servicios docentes, la verdad es que de ella deriva la escala jerárquica docente escolar que, expuesta en orden descendente, es así: Dirección General de Instrucción Pública, autoridad superior, pero dependiente del Poder Ejecutivo; el Inspector Nacional de Instrucción Pública, con las facultades y deberes que declararon los artículos 2, 25 y 42 del Decreto-Ley de 1877 y el Reglamento de fecha 25 de septiembre de 1877; los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, superiores jerárquicos inmediatos de todo el personal docente escolar de cada Departamento, los Directores y los Ayudantes de Escuelas. Las Comisiones Departamentales de Instrucción Primaria debían ejercer las facultades que prescribían los artículos 30, 31, 32 y 51 del Decreto-Ley de 1877.
Como se comprende, la organización de los servicios docentes fue sencilla y estuvo de acuerdo con la realidad escolar del siglo pasado.
Con todo, la creación de las autoridades escolares se efectuó de manera que el servicio público de la enseñanza estuviera sujeto a un criterio uniforme, tanto en su prestación como en su fiscalización. Esto no había ocurrido antes de 1877. Pero además de este mérito, la creación de autoridades escolares superiores acusa estos otros dos: a) que a partir de mediados de 1877, la autoridad nacional escolar ejerció efectivamente la dirección y administración de la primera enseñanza y dispuso, a tal efecto, - lo que tampoco había ocurrido antes de 1877 -, de autoridades que la representaban en cada Departamento pero subordinadas jerárquicamente a ella; b) la fiscalización de la enseñanza se llevó a cabo por funcionarios especializados, creándose a ese efecto los cargos de Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria. La fiscalización de la enseñanza no se había realizado de ese modo antes de la Reforma.
'''<center>----------</center>'''
Digamos ahora que la parte técnico-docente de la Reforma del 77, ya se trate de la prestación como de la fiscalización de la enseñanza, nos permite destacar respecto a la primera la existencia del mismo programa para todas las escuelas, normas reglamentarias para el funcionamiento de éstas (Reglamento General de Escuelas, del 30 de octubre de 1877), así como un conjunto de normas regulan la prestación del servicio docente a cargo de los Directores y Ayudantes de Escuelas. Asimismo, en cuanto a la segunda, hay un ordenamiento legal y reglamentario al cual debían ajustar sus funciones los Inspectores Departamentales. Entre las disposiciones que integran ese ordenamiento, está la del artículo 34 del Decreto-Ley del 77. Por ella se declaran facultades y deberes para los Inspectores. Una de las facultades específicas del cargo es la contenida en el inciso 1 del mismo artículo 34, que dice así: “Inspeccionar con la frecuencia debida todas las escuelas del Departamento”, que después se reglamentó. Además de los deberes que establece para ellos el artículo 34, está el que les impuso el artículo 6 del Decreto reglamentario del Decreto-Ley de 1877 (Legislación Escolar, Tomo I, página 43).
En cuanto a la dependencia jerárquica inmediata de los Inspectores, citamos el artículo 6, premencionado, que declaró que estaban sometidos a la superintendencia del Inspector Nacional de Instrucción Pública. Con posterioridad al ano 1877, se complementaron las disposiciones relativas a las funciones y deberes de los Inspectores.
Con el propósito de no dar exagerada extensión a esta parte del aspecto de la Reforma, agregamos simplemente que las características salientes de la Escuela Pública son resultantes de los principios varelianos o sea los que dispusieron la graduación de la enseñanza, gratuidad y obligatoriedad de ésta, exigencia del título de maestro para impartir enseñanza oficial, enseñanza de la religión católica a los alumnos cuyos padres estuviesen de acuerdo para que la recibieran y la fiscalización de la enseñanza por funcionarios especializados.
Hemos sostenido en otra oportunidad que los méritos fundamentales de la Reforma Vareliana, en definitiva, son los relativos a la creación de las autoridades escolares con un gobierno efectivo de los servicios docentes por un lado y haber ajustado, como no había ocurrido hasta entonces, tanto la prestación como la fiscalización de la enseñanza primaria. (Ver Anales de Instrucción Primaria, de enero a marzo de 1959, pág.19 y siguientes).
En resumen: la Reforma creó dos autoridades nacionales y dos departamentales para la Escuela Pública, dentro del régimen centralizado, como correspondía del punto de vista constitucional imperante para toda la Administración Pública. A su vez imprimió al servicio público de la misma enseñanza, la característica que acabamos de señalar conforme a los principios varelianos.
'''<center>- III -</center>'''
'''<center>La primera modificación a la organización de los servicios docentes</center>'''
Organizados los servicios docentes en la forma que dejamos resumida, se introdujo la primera modificación en el ano 1884, al crearse el cargo de Inspector Adjunto a la Dirección General de Instrucción Pública.
De conformidad a la Reglamentación de fecha 24 de septiembre de 1884 (Legislación Escolar, Tomo II, Pág. 286), se estableció que el titular de aquel cargo estaría bajo la superintendencia inmediata del Inspector Nacional de Instrucción Pública, declarándose como atribuciones suyas las siguientes: efectuar la fiscalización “de los actos administrativos escolares de los señores Inspectores Departamentales de Instrucción Primaria, debiendo dar cuenta a la Inspección Nacional de todas las faltas de alguna gravedad en que aquellos funcionarios incurrieran a este respecto”; atender la estadística escolar en toda la República, llevar la foja de servicios de Inspectores Departamentales, así como la del personal enseñante de la Escuela Pública; “visitar servicios y oficinas de Instrucción Primaria de los Departamentos de campaña; producir los informes que le solicitaran la Dirección General o el Inspector Nacional; informar trimestralmente, en la parte que le corresponda, acerca de la conducta observada por los Inspectores Departamentales en el cumplimiento de los deberes que les impone el cargo que invisten”; semestralmente deberá presentar un cuadro estadístico detallado de todas las escuelas públicas e informará en todo lo relativo al estado de ellas, etc.”. (Ver además la resolución del 18 de diciembre de 1890; Legislación Escolar, Tomo II, Pág. 331).
La creación del Inspector Adjunto, con ingerencia técnico-docente en la enseñanza primaria y el contralor administrativo de la labor de los Inspectores Departamentales, concretó la primera modificación introducida a los servicios docentes organizados por el Decreto-Ley que aprobó la Reforma Vareliana. Un nuevo funcionario docente se incorporó así a dichos servicios.
'''<center>- IV -</center>'''
'''<center>La segunda modificación</center>'''
Ocurrió en el año 1888, con motivo de la creación del cargo de Inspector Técnico de Enseñanza Primaria. Dicho cargo es, desde entonces, el de mayor jerarquía funcional a que puede aspirar el maestro en ejercicio de la docencia primaria oficial.
Este segundo cargo que se incorporó a los servicios docentes creados por la Reforma Valeriana significó, sin lugar a dudas, la segunda modificación a los servicios docentes. Los órganos y funcionarios que integraron esos servicios, fueron en los sucesivo la Dirección General de Instrucción Pública, el Inspector Nacional de Instrucción Pública, el Inspector Técnico de Enseñanza Primaria, el Inspector Adjunto, los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, los Directores y los Ayudantes. Las comisiones Departamentales de Enseñanza Primaria integran también los referidos servicios.
Las atribuciones y deberes del Inspector Técnico se reglamentaron con fecha 10 de agosto de 1889 (Legislatura Escolar, Tomo II, Pág. 278). Tenía jurisdicción nacional el Inspector Técnico y se determinaron para él, estas facultades: “Visitar las Escuelas Públicas, dedicándose al estudio de los métodos, procedimientos, modos, forma y medio de enseñanza adoptados”; suministrar al personal docente todas las instrucciones que fueran necesarias y dar en la escuela las lecciones que se requieran para que la enseñanza se ejercite bajo un plan uniforme y de acuerdo con los principios pedagógicos”; “apreciar las aptitudes del personal de enseñanza para cuyo fin se llevará un registro especial”; “asesorar a la Dirección General sobre todos los asuntos que se sometieran a su dictamen, etc.”.
'''<center>- V -</center>'''
'''<center>La tercera modificación</center>'''
Se produjo como consecuencia de la creación casi simultánea de los cargos de Inspector de Cursos para Adultos e Inspector de Escuelas Privadas, que corresponden al año 1908.
Ambos Inspectores tenían jurisdicción en los respectivos Cursos y Escuelas del Departamento de Montevideo. En los demás departamentos los Cursos para Adultos y las Escuelas Privadas debían fiscalizarse por los Inspectores Departamentales de la Enseñanza Primaria.
Incluyendo los dos cargos de Inspector de Cursos para Adultos e Inspector de Enseñanza Privada, suman cuatro los cargos de Inspectores creados después de 1877 y hasta 1908, inclusive.
Y es claro que, como en los dos casos anteriores, se registra una nueva modificación a los servicios docentes.
'''<center>- VI -</center>'''
'''<center>La cuarta modificación</center>'''
Las necesidades del servicio de la fiscalización de la enseñanza primaria fueron las determinantes de esta modificación.
Por una ley presupuestal sancionada para el Ejercicio 1912-1913, se crearon los cargos de Subinspectores de Enseñanza Primaria, a fin de auxiliar a los Inspectores Departamentales en la tarea de fiscalizar a las escuelas. El aumento de éstas en 1912, habría tornado imposible prácticamente el cumplimiento de dicha tarea técnica por el Inspector. Creados los cargos, se distribuyeron entre todos los Departamentos de la República, de acuerdo a las necesidades del servicio de cada uno.
Jurídicamente, la creación de tales cargos extendió a los Subinspectores el cumplimiento de la fiscalización que desde la Reforma ejercía únicamente el Inspector en cada Departamento. Pero aparte de ese aspecto jurídico hay otro producido por la misma creación. Se trata del que refiere al cambio de estructura de las Inspecciones Departamentales de Enseñanza Primaria y debido a ello el cambio consiguiente del concepto jurídico que hasta entonces pertenecía a las mismas Inspecciones. En efecto, su composición que era unipersonal desde que está representado e integrado por el Inspector Departamental, pasó a ser pluripersonal, motivándose por tal cambio de estructura un nuevo concepto jurídico de las Inspecciones, que se recoge del Artículo 1º de la resolución de 1º de mayo de 1917, que dice así: “La Dirección técnica y administrativa de las Escuelas están a cargo de las Inspecciones de Instrucción Primaria, representadas en cada Departamento por un Inspector y uno o más Subinspectores, según las necesidades.” Y en el artículo 2º de la misma resolución, agrega: “Siendo una e indivisible la autoridad que esos funcionarios representan, en ningún caso ni por ningún concepto puede exteriorizarse dualidad de criterio o de conducta en funciones del cargo. A ese fin se tendría en cuenta:
a) Que el acuerdo previo en cuestiones relativas a la marcha de las Escuelas es absolutamente indispensable;
b) Que siempre que surja disparidad de opiniones, debe consultarse a la Inspeccione Nacional, estándose a lo que ésta resuelva; y
c) Que ante los Maestros, las autoridad y atribuciones del o de los Subinspectores son idénticas a las del Inspector, lo que importa decir que ante el Maestro no hay más autoridad que la Inspección Departamental” (Legislación Escolar, Tomo VIII, Pág. 800) (1)
Los titulares de los cargos creados tienen autonomía en materia técnica relacionada con la fiscalización de la enseñanza, pero administrativamente son subordinados de los Inspectores Departamentales.
(1) Ver nuestra obra “La Escuela Pública Uruguaya”, pág. 81 y s.s.
'''<center>CAPITULO II</center>'''
'''<center>LA ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DOCENTES DURANTE EL RÉGIMEN AUTÓNOMO</center>'''
'''<center>SUMARIO </center>'''
I) La reorganización de las autoridades superiores de la Enseñanza Primaria y Normal. II) Órganos y funcionarios que integraron desde entonces los servicios docentes. III) La quinta modificación a los servicios docentes creados por la Reforma Vareliana. IV) La sexta modificación. V) La séptima modificación. VI) La octava modificación. VII) La novena modificación. VIII) La décima modificación. IX) La undécima modificación. X) Los servicios de la Enseñanza Normal y su reorganización. XI) Síntesis de los servicios docentes anteriores a la Reforma Escolar de 1960.
'''<center>- I -</center>'''
'''<center>La reorganización de las autoridades superiores de la Enseñanza Primaria y Normal</center>'''
Al producirse la cuarta modificación a los servicios docentes que dejamos indicada, la Administración escolar pertenecía al régimen centralizado. Este régimen había comenzado en 1830 y se prolongó para la Enseñanza Primaria y Normal hasta 1917. En este año fue sustituido por el régimen autónomo (artículo 100 de la Constitución de 1917). Con este motivo las autoridades superiores de la Enseñanza Primaria y Normal fueron reorganizadas. Desde entonces la Dirección General de Instrucción Pública pasó a llamarse Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal y el Inspector Nacional de Instrucción Pública, Director General de Enseñanza Primaria y Normal.
El único efecto jurídico que tuvo tal reorganización en lo que atañe a los servicios docentes escolares de 1877, modificados, fue el de que pasaron a integrar un régimen autónomo bajo la dirección y administración del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
'''<center>- II -</center>'''
'''<center>Órganos y funcionarios que integraron desde entonces los servicios docentes</center>'''
Desde el 26 de julio de 1918, en que se llevó a cabo la reorganización de las autoridades escolares superiores, los servicios docentes estuvieron a cargo de los órganos y funcionarios que a continuación se indican: Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, Director General de Enseñanza Primaria y Normal, Inspector Técnico de Enseñanza Primaria, Inspector Adjunto, Inspector Departamental de Enseñanza Primaria, Subinspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, Inspector de Cursos para Adultos, Inspector de Enseñanza Privada, Maestros y Ayudantes de Escuelas. Las Comisiones Departamentales de Instrucción Primaria continuarán ejerciendo las atribuciones legales y administrativas que se habían establecido para ellas.
'''<center>- III -</center>'''
'''<center>La quinta modificación introducida a los servicios docentes</center>'''
La ley de fecha 5 de septiembre de 1919, creó tres cargos de Inspectores Regionales de Enseñanza Primaria, disponiendo por su artículo 1 que “ejercerán superintendencia sobre los Inspectores Departamentales y las Escuelas de la República” y que sus atribuciones y deberes son fiscalizar la “gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores y Subinspectores Departamentales y de los Maestros y fomentar el adelanto de la Instrucción Pública”.
El cargo de Inspector Adjunto se suprimió como resulta de los artículos 3 y 4 de la citada ley.
Por Decreto del Poder Ejecutivo del 9 de septiembre de 1919, se reglamentaron las funciones de los Inspectores Regionales.
Las normas reglamentarias de ese Decreto se establecen en este orden:
a) “Los Inspectores Regionales dependerán directamente del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, sin perjuicio de la autoridad que ejerza sobre ellos el Director de Enseñanza Primaria y Normal, en su carácter de jefe inmediato de los Inspectores.”
b) La sede de las Inspecciones Regionales radicará en la Oficinas del Consejo.
c) Al efecto del funcionamiento de las Inspecciones Regionales, la República se dividió en tres Zonas: Zona A, Zona B y Zona C, integradas por 6 Departamentos cada una.
d) “El Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal designará la zona en que cada uno de los Inspectores Regionales ejercerá sus funciones. Sin perjuicio de esa distribución, los Inspectores Regionales actuarán en cualquier Departamento extraño a su jurisdicción, siempre que a juicio del Consejo, circunstancias especiales impidan al Inspector respectivo la realización de sus cometidos.”
e) “Las comunicaciones de los Inspectores Regionales serán dirigidas al Director de Enseñanza Primaria y Normal.”
f) “Los Inspectores Regionales ejercerán superintendencia sobre los Inspectores Departamentales, Subinspectores, Maestros y Ayudantes de sus respectivas jurisdicciones y tendrán los cometidos que a continuación se expresan:
A) Fiscalizar directamente la gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores Departamentales, Subinspectores, Maestros y Ayudantes de sus respectivas zonas, dando cuenta al Director de las observaciones hechas y de las providencias adoptadas dentro de las disposiciones vigentes y proponiendo, en cada caso que lo requieran, las medidas tendientes a asegurar el mejor éxito de aquella gestión.
B) Organizar conferencias teórico-pedagógicas para Maestros e Inspectores y marcar rumbos y orientaciones a los funcionarios escolares de sus respectivas zonas, en armonía con la gestión escolar que realizan el Consejo y el Director de Enseñanza Primaria y Normal.
C) Asesorar a las autoridades superiores de la Enseñanza Primaria y Normal, sobre todos los asuntos escolares en que se requiera su dictamen.
D) Proponer a dichas autoridades las reformas que en materia de enseñanza y administración escolares les sean sugeridas por la observación directa de los hechos y por el estudio de las necesidades.
E) Visitar e inspeccionar anualmente y, siempre que sea necesario, las Oficinas Departamentales de Instrucción Primaria.
F) Visitar igualmente, con fines técnicos y administrativos, todas y el mayor número de veces que les sea posible, las Escuelas primarias.
G) Fuera de lo determinado expresamente en el artículo anterior, los Inspectores Regionales desempeñarán todos aquellos cometidos que encuadren dentro del espíritu de la ley que creó sus cargos y que le sean conferidos por el Director o por el Consejo.
H) Anualmente, los Inspectores Regionales elevarán al Director un informe relativo a su gestión técnica y administrativa, sin perjuicio de los informes parciales que se les pida.
I) Además de los cometidos que individualmente deberán cumplir de acuerdo a esta Reglamentación, los Inspectores Regionales reunidos en Comisión, integrada o no para cada caso, con otros funcionarios escolares, según lo resuelva el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, dictaminarán sobre todos los asuntos de interés general en materia de enseñanza y administración escolar que aquél disponga pasarles a estudio.
J) Los Inspectores Regionales podrán requerir de las Oficinas del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, todos los datos que necesiten para el desempeño de sus funciones.”
Pues bien, de todas las modificaciones que hemos comentado, la presente fue la que tuvo mayores proyecciones sobre la organización de los servicios docentes que venían rigiendo con algunas modificaciones desde la Reforma Valeriana.
Señalamos como fundamentales las siguientes proyecciones:
1) Significó la creación de cargos técnicos de un grado jerárquico inmediato superior al del Inspector Departamental.
2) Marca el quinto caso de la tendencia creciente que registra nuestra Legislación Escolar en el sentido de atender adecuadamente la fiscalización de la enseñanza cuando lo impongan las necesidades del servicio. Los cuatro casos anteriores se produjeron con la creación de los cargos de Inspector Adjunto, Inspector Técnico, Inspector de Cursos para Adultos y Sub-Inspectores de Enseñanza Primaria. Esta tendencia continuó registrándose después de 1919 con la creación de los cargos de Inspección Nacional de Práctica e Inspector de Escuelas Granjas.
3) Determinó que la competencia funcional de los Inspectores Regionales sería de carácter regional o por zonas.
4) Importó establecer un nexo mayor que el existente entre las autoridades escolares superiores y la enseñanza primaria de todo el país. En efecto, el contralor de la gestión técnico-pedagógica y administrativa que otorgó a los Inspectores Regionales sobre los servicios de respectivas zonas superó el que venía ejerciendo el Inspector Técnico.
5) Aumentó el asesoramiento técnico-pedagógico de que disponían las autoridades superiores por cuanto al que venían cumpliendo los Inspectores Departamentales y el Inspector Técnico, se agregó el que debían producir los Inspectores Regionales, ya sea individualmente o actuando en Comisión, siempre que lo hubiera resuelto para determinados asuntos el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
A pesar de todas las ventajas que tuvo para el servicio docente la creación de los cargos de Inspectores Regionales, destacamos la omisión de no haberse establecido ninguna vinculación jerárquica de orden técnico-docente entre ellos y el Inspector Técnico. Esta omisión legal producida en el acto mismo en que se señalaba para los Inspectores Regionales una competencia que en sustancia era la que tenía el Inspector Técnico, aunque ejercida en la zona que correspondía a cada uno, resulta más evidente aún del planillado que sancionó la ley de 5 de septiembre de 1919, que fijó para los Inspectores Regionales el mismo sueldo que percibía el Inspector Técnico.
Es verdad que esta igualdad en las remuneraciones se modificó al poco tiempo elevándose la que debía percibir el Inspector Técnico.
Pero ni la Ley que creó los cargos de Inspectores Regionales ni su Reglamentación determinaron nada respecto a aquella vinculación al efecto de colocar en el plano jerárquico correspondiente las funciones de los Inspectores Regionales y las del Inspector Técnico, sobre todo las que tenían que ver con el asesoramiento pedagógico que ejercían todos ellos. No se estableció un orden jerárquico ni siquiera en esa materia.
Téngase presente además que los cometidos de los Inspectores Regionales debían realizarse sin ningún contralor técnico o administrativo del Inspector Técnico, por lo cual este funcionario, no obstante ser el mayor jerarquía en la Administración escolar, actuaba totalmente desconectado de todo el servicio docente que se cumplía en el país. Nótese que esta afirmación está corroborada por el art. 5º del Decreto reglamentario de la ley del 5 de septiembre de 1919, que dice así: “Las comunicaciones de los Inspectores Regionales serán dirigidas al Director General de Enseñanza Primaria y Normal.” Lo que quiere decir que la opinión del Inspector Técnico sobre asuntos relativos a la enseñanza primaria podría expresarse solamente en los casos en que se la requiriera expresamente por el Director General o por el Consejo. Si bien esto último se dispuso en muchos casos, el Inspector Técnico no ejerció ningún contralor legal o reglamentario que se hubiera prefijado.
Digamos también para dar término a este punto, que debido a la ley de creación de los Inspectores Regionales se mantiene durante muchos años (1919 – 1960) una completa desconexión entre funcionarios de la más elevada jerarquía en la Enseñanza Primaria, que abarcaba incluso el asesoramiento técnico-pedagógico de las autoridades escolares superiores.
'''<center>- IV -</center>'''
'''<center>La sexta modificación</center>'''
Refiere a la creación de un Consejo de Asesoramiento para la Inspección Técnica, que tuvo su origen en una resolución del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. (Legislación Escolar, Tomo X, pág. 97).
La diferencia fundamental entre esta modificación y las anteriores, está en que éstas tuvieron su origen en la ley; en cambio la sexta se decretó por una resolución administrativa. Lo que pone de manifiesto que es objetable su legalidad. En efecto, la creación y organización de los servicios públicos, o simplemente su modificación es de competencia de la Ley. Sin embargo, la resolución creó un Consejo Asesor para la Inspección Técnica, que debía estar integrado por los Inspectores Regionales, el Inspector de Escuelas de Montevideo, los Directores de los Institutos Normales y los Profesores e Inspectores “que regresen del extranjero después de realizadas sus jiras de estudios que les fueran encomendadas al proveerse las Bolsas de Viajes que acordaba la Ley de Presupuesto”.
La decisión administrativa que dispuso tal modificación en los servicios docentes escolares fue la primera que procuró subsanar en alguna forma la omisión que comentamos en el sentido de que la ley del 5 de septiembre de 1919, no estableció ninguna vinculación jerárquica entre el Inspector Técnico y los Inspectores Regionales.
'''<center>- V -</center>'''
'''<center>La séptima modificación</center>'''
Su origen es de carácter administrativo como la anterior y correspondió a la Reorganización de la Inspección Técnica dispuesta por la Resolución de fecha 7 de enero de 1931 (Legislación Escolar, Tomo X, pág. 366).
Es admisible a nuestro juicio reiterar, aquí, la objeción anteriormente formulada, estableciendo que esta modificación fue ilegal porque habiéndose originado por una resolución administrativa, se ejercitó una competencia que es privativa de la ley.
No se trata ahora de modificar el órgano asesor que creara la resolución del 13 de junio de 1928. Se trata de reorganizar la Inspección Técnica, es decir, darle una organización distinta de la que le había dado la ley. Este solo aspecto sustancial de la modificación que comentamos es la prueba más evidente de la ilegalidad del acto administrativo que la llevara a cabo.
No obstante ser el Inspector Técnico el titular de todas las funciones que correspondían a la Inspección a su cargo, desde 1888, se dispuso por el art. 1º de la resolución de 1931: “Reorganízase la Inspección Técnica del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, que estará constituida por el señor Inspector Técnico como jefe, y como miembros los señores Inspectores Regionales, Inspector Departamental de Montevideo, Inspector de Práctica, Inspector de Cursos para Adultos e Inspector de Enseñanza Privada, cargos existentes en el Presupuesto vigente, e Inspectores de Experimentación Pedagógica, de Enseñanza Artística y de Enseñanza Especial (cargos a crearse)”.
Por el art. 2º de la misma resolución de 1931, se declaró que “la Inspección Técnica tendrá todas las funciones que tiene actualmente el Inspector Técnico, y además los cometidos siguientes, etc...”.
Adviértase que lo dispuesto por ambos artículos tuvieron el alcance de que modificaron, por lo menos de hecho, el primero, la constitución de la Inspección Técnica y el segundo cometió el ejercicio de las atribuciones pertenecían al Inspector Técnico, a la Inspección Técnica reorganizada.
Nada más habría que agregar para que se interprete que la reorganización de la Inspección Técnica acusó el ejercicio de facultades que sólo pudieron haberse ejercido legítimamente por el legislador.
Nos restaría decir solamente que esta modificación y la anterior fueron de duración efímera, cayendo en desuso casi de inmediato las dos resoluciones por las que habían sido establecidas.
'''<center>- VI -</center>'''
'''<center>La octava modificación</center>'''
Esta modificación que se efectuó por el Decreto-Ley No. 10.226 de 9 de septiembre de 1942, creó la Inspección de Escuelas de Práctica, que luego por disponerlo la ley pasó a denominarse Inspector Nacional de Práctica.
Los aspectos jurídicos de esta modificación sobre los servicios docentes son de dos clases:
a) El que supone crear un nuevo cargo de Inspector que pasa a integrar el Cuerpo de Inspectores de Enseñanza Primaria. Este aspecto jurídico está referido a la estructura de los servicios docentes.
b) El otro aspecto jurídico de esta modificación consistió en declarar una jurisdicción nacional en materia de fiscalización. Dicho efecto jurídico alcanza a uno de los dos elementos componentes del servicio docente escolar. (1)
(1) Ver nuestro trabajo sobre “La función Inspectiva en la Enseñanza Primaria”, publicado en ANALES, octubre-diciembre de 1961.
Ambos aspectos jurídicos merecen algunas precisiones.
En cuanto al primero es indudable que hubo un cambio de estructura en los servicios docentes con la creación del referido cargo. Igualmente indudable es la declaración de una competencia para fiscalizar la enseñanza primaria con jurisdicción nacional, pero restringida a la que se imparte en las Escuelas de Práctica.
¿Cuál habría sido la razón de haberse creado un cargo de Inspector para atender la fiscalización del servicio docente en todas las Escuelas de Práctica de la República?
A nuestro juicio fue la siguiente: si bien el artículo 1º de la ley de 5 de septiembre de 1919, dice “Créanse tres cargos de Inspectores Regionales de Enseñanza Primaria que ejercerán superintendencia sobre los Inspectores Departamentales y las Escuelas de la República”, no significó ello de ningún modo que por esta disposición legal los Inspectores Regionales debían fiscalizar todas las Escuelas públicas del país. La disposición les atribuye tan solo superintendencia sobre los Inspectores Departamentales y las Escuelas de la República. Pero la superintendencia sobre aquéllos y éstas no es otra que la que correspondía a las Escuelas comunes. Recuérdese que la fiscalización de las Escuelas de Práctica se confió primero al Inspector de Práctica, denominación que se daba al funcionario efectivo a quien se le encomendó funciones de tal, y luego al Inspector de Práctica (1942) y después Inspector Nacional de Escuelas de Práctica cargos creados por leyes de Presupuesto.
Por otra parte al reglamentar el art. 6º del Decreto del Poder Ejecutivo del 9 de septiembre de 1919, la facultad que para los Inspectores Regionales declara el art. 1º de la ley de su creación, dice que tendrán la facultad de fiscalizar directamente la gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores Departamentales, Sub-Inspectores, Maestros y Ayudantes, etc. Véase que la facultad se acuerda para fiscalizar la gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores y Sub-Inspectores de Enseñanza Primaria, etc., pero no la gestión que efectúan otros Inspectores de Enseñanza Primaria. La disposición limita pues la fiscalización de los Inspectores Regionales a la gestión pedagógica y administrativa que realizan los Inspectores y Sub-Inspectores Departamentales. He aquí que la fiscalización de las gestiones en ambos sentidos que correspondan a otros Inspectores es completamente ajena a la facultad que aquel art. 6º reglamenta.
Destaco por último un antecedente administrativo que prueba fehacientemente nuestra opinión de que los Inspectores Regionales no tuvieron nunca la facultad de fiscalizar las Escuelas de Práctica.
La superintendencia técnica del Inspector Nacional de Práctica correspondió hasta el 22 de mayo de 1945 al Director General de Enseñanza Primaria y Normal. En este mismo día y año se resolvió que el Inspector Nacional de Práctica como otros Inspectores, pasaran a las jurisdicción del Inspector Técnico de Enseñanza Primaria. (Legislación Escolar, Tomo XIV, pág. 217).
Otro tanto cabría decir en el caso de la fiscalización de las Escuelas Especiales, Nunca fueron tampoco fiscalizadas por los Inspectores Regionales y ello se explica porque en este caso como en el de las Escuelas de Práctica los Inspectores Regionales no tienen la especialización correspondiente para efectuar la fiscalización respectiva. Las Escuelas Especiales desde su creación hasta el 30 de diciembre de 1960, estuvieron sometidas a la fiscalización del Inspector Técnico.
En resumen, la sexta modificación a los servicios docentes cuya organización arranca de 1877 tuvo estas consecuencias. Primero, un cambio en la estructura de los mismos servicios y segundo, la declaración de una facultad que se había omitido hasta el 9 de septiembre de 1942.
'''<center>- VII -</center>'''
'''<center>La novena modificación</center>'''
Estuvo constituida esta modificación por haberse creado el Departamento de Escuelas Granjas. En forma sucinta expondremos los antecedentes en que se apoya.
La ley No. 10.513, de 22 de agosto de 1944, dispuso por su art. 5º: “Destinase hasta la suma de noventa mil pesos ($90.000) para iniciar trabajos prácticos de enseñanza agraria en las Escuelas Rurales que designe el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. Con cargo a esta partida no podrá efectuarse designaciones de personal administrativo. Se faculta también al mismo Consejo para adquirir con cargo a los mismos recursos materiales, útiles y elementos necesarios para la indicada finalidad.”
En virtud de tales prescripciones legales el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal asignó a cuarenta Escuelas Rurales el carácter de Escuelas Granjas, con cursos de Enseñanza Post-Escolar, a razón de dos como mínimo a cada departamento, especificando la misión fundamental de esas escuelas y proveyendo en general sobre los distintos aspectos técnicos y administrativos de su funcionamiento. (Resolución del 6 de diciembre de 1944 – Legislación Escolar Tomo XIV pág. 130).
El art. 4º de dicha resolución declaró: “Que todo lo que se refiere a las Escuelas Granjas estará bajo la dirección del Departamento de Escuelas Granjas dependiente del Consejo Nacional de Primaria y Normal”. Dicho Departamento – agrega el citado art. 5º – “constará de dos Secciones: la de Educación y la Técnico-agronómica”, determinando el artículo 6º que la Sección Educación “estará a cargo de un Director y dos Subdirectores adscriptos, todos ellos Maestros”; y que la sección Técnico – Agronómica estará a cargo de un ingeniero agrónomo, el que orientará su acción conforme a las directivas técnicas del Ministerio de Ganadería y Agricultura”.
Por resolución de 5 de enero de 1945 se designó al Director y a los dos Sub-Directores del Departamento de Escuelas Granjas y por Circular de fecha 2 de febrero del mismo año se recomendó a los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria que presten su colaboración a los miembros del Departamento de Escuelas Granjas, que “entenderá en la organización y funcionamiento de las Escuelas Granjas”.
Pues bien, la creación de aquel Departamento se efectuó por simple resolución administrativa, alterándose por lo mismo el ordenamiento jurídico existente para los servicios docentes. Esto fue así porque la ley N. º 10.513 ni creó ni autorizó su creación por vía administrativa. Lo que simplemente dispuso en términos claros fue destinar una partida de noventa mil pesos “para iniciar trabajos prácticos de enseñanza agraria en las Escuelas Rurales que designara el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal”. Para ello dentro del régimen vigente para los servicios docentes tal cual estaban organizados en 1944.
De manera que la creación del Departamento de Escuelas Granjas por resolución administrativa fue doblemente ilegal: primero, por haber significado el ejercicio de una potestad que sólo corresponde al Parlamento aun cuando la designación del Director y de los Subdirectores se hubiesen hecho con un Inspector Departamental de Enseñanza Primaria y dos Directores que desempeñaban cargos en efectividad.
En segundo lugar, la ilegalidad estuvo de manifiesto porque tal creación de origen administrativo introdujo de hecho en la organización de los servicios docentes un nuevo organismo que vino a restringir las atribuciones de los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, ya que el Departamento de Escuelas Granjas fue le que entendió en la organización y funcionamiento de estas Escuelas.
De las mismas ilegalidades y de otras más que señalaremos estuvieron afectadas las dos modificaciones a los servicios docentes que precedieron a la Reforma de 1960, o sean la del 21 de octubre de 1954 y la del 15 de mayo de 1958.
Dando término al desarrollo de la modificación a los servicios docentes de fecha 5 de diciembre de 1944, digamos que el legislador de 1949 terminó con el Departamento de Escuelas Granjas disponiendo la creación de los cargos de Inspector y Subinspector de Escuelas Granjas. (Ver planillado de la ley N. º 11.285, de 2 de julio de 1949).
A partir de entonces son tales funcionarios que atienden el servicio docente en las Escuelas Granjas, de acuerdo a la Reglamentación de 22 de enero de 1950. (Legislación Escolar, Tomo XV, pág. 451).
'''<center>- VIII -</center>'''
'''<center>La décima modificación</center>'''
Como la de 1944, esta modificación es de origen administrativo. Se originó por la resolución del 21 de octubre de 1954 (Legislación Escolar Tomo XVI, pág. 438), que dispuso sustancialmente:
1º Reorganizar la Inspección Técnica.
2º Crear el Cuerpo Técnico Consultivo del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
Con respecto a la reorganización de la Inspección Técnica, dice el art. 1º de dicha resolución: “La actual Inspección Técnica actuará bajo la denominación de Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal y estará integrada por las siguientes Secciones:
a) Sección de Enseñanza Normal.
b) Sección de Enseñanza Primaria Común y Rural.
c) Sección Alfabetización y Enseñanza para Adultos.
d) Sección de Educación Estética y Recreación.
e) Sección de Investigación y Divulgación de práctica y métodos docentes.
f) Sección Biblioteca y Museos escolares (material didáctico).
g) Sección de laboratorio de psicología y orientación.
h) Sección material (publicaciones).
i) Sección de Extensión cultural (jornadas culturales, pedagógicas, muestras didácticas, etc.), sección cinematografía, radiotelefonía y fonografía escolares).
j) Sección de enseñanza especial (ciegos, sordomudos, irregulares de conducta, irregulares psíquicos, retrasados pedagógicos, lisiados, anormales, etc.)
k) Sección orientación vocacional.
l) Sección estadística.”
En total, eran doce las Secciones que debían integrar el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. (1)
(1) Por la resolución del 7 de diciembre de 1957 (LEG. ESC. Tomo XIX, pág. 445) se cambió de denominación a la Sección a) por la de “Sección de Investigaciones Pedagógicas y de Divulgación de Prácticas Escolares”; por la de 15 de mayo de 1958 (LEG. ESC. Tomo XX, pág. 27) se creó la Sección Educación Rural y por la del 30 de diciembre de 1958, se creó la Sección Ayudas Audiovisuales (Boletín Número 2822, asunto 1).
La interpretación del texto del art.1º transcripto permite afirmar que son tres las prescripciones que contiene:
a) Que la Inspección Técnica actuará bajo la denominación de Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal.
Signifícase con ello que la Inspección Técnica en el cumplimiento de sus funciones pierde tal denominación y pasa a llamarse Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal.
Entendemos que esta prescripción administrativa no se aviene con la organización legal vigente entonces para los servicios docentes.
En efecto, creada la Inspección Técnica en el año 1888, se reglamentaron sus funciones al año siguiente (Reglamentación del 16 de agosto de 1889, LEG. ESC. Tomo II, pág. 278). Luego, creados los cargos de Inspectores Regionales en 1919, el Inspector Técnico perdió todo contacto directo con la Enseñanza Primaria de todo el país, y se fueron declarando para él las atribuciones que consignan las resoluciones del 6 de marzo de 1919, 15 de diciembre de 1924, 29 de enero de 1925, 2 de mayo de 1934, 10 de agosto de 1936, 10 de diciembre de 1938, 20 de mayo de 1940 y 3 de mayo de 1943, etc.
Posteriormente se le encomendó la fiscalización de las Escuelas Especiales y la superintendencia sobre la Inspección Nacional de Escuelas de Práctica.
Nunca, sin embargo, la ley cambió de denominación a la Inspección Técnica.
Véase, pues, que a pesar de mantener la Inspección Técnica la misma denominación que se le diera al creársele por la ley presupuestal de 1888, se la sustituye por otra que es de origen administrativo, o sea la de Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Esta sola comprobación demuestra que tal prescripción administrativa es objetable legalmente por cuanto de acuerdo a la jerarquía de las normas jurídicas, la de carácter administrativo no puede derogar, modificar o simplemente oponerse a lo que disponga la norma legal. Otro tanto ocurriría si ésta dispusiera algo semejante respecto a lo que prescribe la norma de origen constitucional.
b) Que el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal – denominación que tendrá la Inspección Técnica al actuar – estaría integrado por las Secciones que indicáramos más arriba.
Esta segunda prescripción del art. 1º que estamos comentando, invade notoriamente la competencia de la Ley.
En materia de creación y organización de servicios públicos, la competencia es privativa de la ley, siempre, en todos los casos, aún cuando pertenezcan a la jurisdicción de los Consejos Directivos Autónomos de Enseñanza. Las potestades de éstos se relacionan todas con los problemas técnicos y administrativos del servicio público a cargo de cada uno.
Nótese, en consecuencia, que la creación administrativa de las Secciones del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, no traduce como es obvio el ejercicio de la potestad reglamentaria, sino el ejercicio de una potestad que es de competencia privativa de la ley. Tan es esto así que se dispuso una nueva organización de servicios docentes, que, como los de la Inspección Técnica ya habían sido organizados por el legislador.
c) La tercera prescripción del art. 1º consiste en que la denominación que ahora se da la Inspección Técnica o sea Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, no está de acuerdo con el contenido específico de las atribuciones que siempre fueron propias de la Inspección Técnica.
Desde que fuera creada dicha Inspección tuvo ingerencia limitada a la Enseñanza Primaria; pero ahora, según su nueva denominación es un Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, y se crea entre sus Secciones la de Enseñanza Normal.
Juzgamos, por tanto, que en éste como en los casos analizados anteriormente, se pone de manifiesto que art. 1º de la resolución del 21 de octubre de 1954 es ilegal a todas luces.
Agregamos para dar término al análisis de la primera parte de la misma resolución que ésta fue absolutamente teórica en lo que respecta a las Secciones creadas para el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. De 14 que eran después de lo resuelto por las resoluciones del 15 de mayo del 30 de diciembre de 1958, sólo se proveyeron dos secciones interinamente.
En cuanto a la creación del Cuerpo Técnico Consultivo que es el otro aspecto sustancial de la modificación que a los servicios docentes introdujera la resolución del 21 de octubre de 1954, pasamos a comentarla transcribiendo previamente los artículos que a él se refieren que dicen así:
“ Art. 3º Créase el Cuerpo Técnico Consultivo del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal el que estará integrado por el Inspector Técnico de Enseñanza Primaria, los Inspectores Regionales, el Inspector Nacional de Práctica y cuya presidencia corresponderá al funcionario nombrado en primer término.”.
“Art. 4º Serán pasados a informe del Cuerpo Técnico Consultivo, todos los asuntos que el Consejo considere que deben ser sometidos a su estudio o estructuración, reglamentaciones, planes, estudios, programas, bases de concursos, etc.”
“Art. 5º En cualquier momento el Consejo puede disponer que el Cuerpo Técnico Consultivo se integre con uno o más funcionarios especializados, administrativos o técnicos.”
“Art. 6º El Cuerpo Técnico Consultivo, para realizar la tarea, podrá solicitar por intermedio de la Dirección General, a cualquier Ofician o funcionario escolar, los informes y los asesoramientos que necesite.”
“Art. 7º En todos los casos en que en el Cuerpo Técnico Consultivo no haya unanimidad de opiniones, sus integrantes tienen la obligación de, además del informe de la mayoría, dar el de la minoría colectiva o individualmente.”
La creación del Cuerpo Técnico Consultivo como órgano asesor técnico del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal sobre los asuntos que éste “considere deben ser sometidos a su estudio y dictamen” tales como reglamentaciones, planes de estudio, programas, etc., es causa también de alteración del ordenamiento jurídico preestablecido para la organización de los servicios docentes.
Antes del 21 de octubre de 1954, en efecto, conforme a dicha organización, se consultaba al Inspector Técnico sobre todos aquellos asuntos de entidad relativos a la enseñanza que debían por lo mismo ser sometidos a su dictamen. Esto era lo legal y lo más arreglado a las conveniencias del servicio porque le Inspector Técnico era el funcionario de mayor jerarquía en materia técnico pedagógica a quien el referido Consejo debía solicitarle opinión sobre problemas de tal índole.
A pesar de ser ello así, vale decir, ajustado a la ley y a las necesidades del servicio, a partir de la resolución de 1954, la función de asesoramiento máximo en aquella materia se desplazó de la Inspección Técnica al Cuerpo Técnico Consultivo por simple resolución administrativa. No puede ponerse en duda en este caso que la resolución de 1954 produjo con ello una nueva alteración del régimen que regulaba la organización de los distintos aspectos de los servicios docentes. Fue de tal magnitud la alteración, que se privó al Inspector Técnico del ejercicio de la función más trascendente y de responsabilidad de todas las que desempeñaba, y se le designó para presidir el Cuerpo Técnico Consultivo en el que su opinión era una de las de sus miembros, ya votaran éstos el informe por unanimidad, por mayoría o por minoría de votos.
De todo ello se desprende inequívocamente que la opinión del Inspector Técnico – superior a todos por la jerarquía del cargo – podía o no ser adoptada por el Consejo de Enseñanza Primaria y Normal, planteándosele por lo tanto una incómoda y molesta situación funcional.
En síntesis: la octava modificación desajustó totalmente la organización de los servicios docentes cuando creó el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Para ello se dispuso que la Inspección Técnica fuera tal de nombre, pero al actual se denominaba Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Algunos de los servicios referentes a las Secciones de éste no se habían cumplido nunca por la Inspección Técnica, y otros se crearon especialmente para dicho departamento.
Quedó desajustado también el asesoramiento técnico-pedagógico máximo de que disponía el citado Consejo. En efecto, recabándose siempre la opinión del Inspector Técnico sobre asuntos escolares importantes, como correspondía por ser el titular del cargo de más alta jerarquía en la organización de los servicios docentes, ahora ya no ocurre lo mismo desde que “se pasará a informe del Cuerpo Técnico Consultivo todos los asuntos que el Consejo considere que deben ser sometidos a su estudio, estructuración, reglamentaciones, planes de estudio, programas, bases de concursos, etc.”
'''<center>- IX -</center>'''
'''<center>La undécima modificación</center>'''
Si la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal y la del Cuerpo Técnico Consultivo da fundamento legal para formular las objeciones que detalláramos precedentemente, con más fundamento aún pueden expresarse las relativas a la undécima modificación de los servicios docentes que por vía administrativa llevóse a cabo por la resolución del 15 de mayo de 1958 (Legislación Escolar Tomo XX, pág. 27).
Véase si esto es o no así.
El art. 1º de la citada resolución dispuso: “Créase la Sección Educación Rural del Departamento Técnico del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal”.
Si bien se analiza ese artículo se advertirá que se ha cometido error en su redacción. Esto es así porque no es exacto que se trate de un Departamento Técnico del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal el que menciona el art. 1º, sino que se trata de un Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, esto es, el que corresponde a la nueva denominación con que actuaría en lo sucesivo la Inspección Técnica (Ver resolución del 21 de octubre de 1954). A dicho Departamento pues es al que debió referirse el artículo 1º.
Hacemos notar, por otra parte, que aun cuando se menciona la Sección Primaria, Común y Rural en el segundo resultando de la resolución que ahora comentamos, nada prescribe ésta en el sentido de que la Sección Educación Rural sustituye a aquélla como parecería que ese fue el propósito determinante de tal creación.
Pues bien, efectuadas ambas puntualizaciones, pasamos a exponer los principales aspectos de la undécima modificación a los servicios docentes.
Dispuesta la creación de la Sección Educación Rural para el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, en sustitución de la Sección Enseñanza Primaria, Común y Rural, el artículo 2º prescribe cuáles serían sus cometidos, y el art. 3º agrega que “para el cumplimiento de los precedentes cometidos, la Sección Educación Rural estará bajo la responsabilidad de un Director y constará de los siguientes Sectores:
a) Centro de Asistencia Técnica a los Maestros rurales.
b) Instituto Normal Rural.
c) Núcleos Escolares.
d) Misiones Socio-Pedagógicas.”
Ante tales aspectos de esta modificación a los servicios docentes, debemos destacar,
1º) Que se reincide en la práctica administrativa ilegal de crear una nueva Sección del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Nos remitimos a lo expresado antes sobre tal problema.
2º) La creación de la sección “Educación Rural”, con un Inspector Regional como Director, ha producido una nueva alteración en el ordenamiento jurídico que organizaba los servicios docentes.
En efecto, antes de reglamentarse la reforma de hecho a los servicios docentes que aparejó la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal la organización legal de los mismos servicios establecía – como ya lo dijéramos anteriormente – esta escala jerárquica docente en la Administración escolar: Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. Director General de Enseñanza Primaria y Normal, Inspector Técnico, Inspecciones Regionales, Inspector Nacional de Práctica, Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, Inspectores de Zona, Maestros Directores y Maestros. En el mismo orden jerárquico que corresponde a los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, se encontraba el Inspector de Escuelas-Granjas, el Inspector de Cursos para Adultos y el Inspector de Enseñanza Privada.
De conformidad a ese ordenamiento jerárquico, los servicios inherentes a la Enseñanza Primaria, urbana y rural, debían atenderse directamente en cada Departamento de la República por los Inspectores Departamentales e Inspectores de Zona, bajo la superintendencia técnico-pedagógica y administrativa de los Inspectores Regionales, sin perjuicio de las atribuciones del Director General y del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
Ahora ya no sucede lo mismo debido a la modificación de 1958.
Obsérvese que, en efecto, el escalonamiento a que aludiéramos, se modificó en el sentido siguiente: los Inspectores Regionales se han visto disminuidos en su jerarquía. La demostración de ello está en que el Director de la Sección Educación Rural ejerce cometidos que en algunos casos cercenan y en otros interfieren con las facultades de aquellos funcionarios. Ejemplo de lo primero son los cometidos de los incisos a) y b) y de lo segundo los declarados en los incisos c) y d) del artículo 2º.
La designación del Director de la sección Educación Rural, con funciones que lo colocan en un plano jerárquico y funcional inmediato superior al de los Inspectores Regionales, resulta evidentemente contrario a la ley, ya que es de origen administrativo.
3º. La alteración a la jerarquía en los asesoramientos técnico-pedagógicos que concretó la creación del Cuerpo Técnico Consultivo, se agrega ahora otra con la creación de la Comisión Asesora de Educación Rural.
Nos parece así porque al Inspector Técnico se le encuentra en el seno de esta Comisión, como se hiciera al crearse el Cuerpo Técnico Consultivo.
4º) Los cometidos de los incisos a) y c) del artículo 4º, que se establecieron para la Comisión Asesora de Enseñanza Rural, corresponden legalmente a los Inspectores Regionales. En el mismo cargo están las funciones de la Dirección de la sección Educación Rural, que dice así “Art. 5º................ b) Supervisar el desarrollo de los planes generales y particulares y velar por su cumplimiento.”
5º) El sector Núcleos Escolares, que pertenece a la sección Educación Rural, no responde a la realidad del momento de su creación. En efecto, no había Núcleos Escolares, como dice el artículo 8º sino que existía solamente el Núcleo Experimental de la Mina del Departamento de Cerro Largo.
Desajustada también con la realidad de aquel entonces es la expresión del mismo artículo 8º cuando dice: “El sector Núcleos Escolares a cargo del Director del Sistema de Núcleos Escolares, etc. “.
Nunca existieron Núcleos Escolares ni el cargo de Director del Sistema de Núcleos Escolares. Todo esto era pura teoría.
'''<center>- X -</center>'''
'''<center>Los servicios de la Enseñanza Normal y su reorganización</center>'''
El Decreto-Ley de 24 de agosto de 1877, como dijéramos en el Capítulo I, organizó los servicios docentes de la Enseñanza Primaria y de la Normal.
Ocupándonos ahora de esta última, cabe decir que dicho Decreto-Ley creó la Escuela Normal o sea la casa de estudios donde debían aprobarse los cursos para obtener el título de Maestro de 1º,2º y 3er Grados.
La creación de la Escuela Normal no fue acompañada de su instalación y funcionamiento inmediatos. En forma un tanto no concordante con la realidad de la Escuela Normal como institución creada por el legislador, se crearon por resolución del 26 de enero de 1882, sin aludir para nada a la Escuela Normal-que legalmente existía y existe-el Internato Normal de Señoritas y el Internato Normal de Varones. Pueden consultarse, entre otras, las resoluciones de fechas 13 de mayo de 1882, 18 de mayo de 1884, 23 de mayo y 23 de setiembre de 1886 y 20 de mayo, 20 de julio y 12 de setiembre de 1889.
Además de los internatos mencionados, se crearon posteriormente los Institutos Normales en varios Departamentos de la República, que oportunamente clausuraron sus actividades.
Los Internatos Normales creados en 1882, cambiaron luego su denominación por los de Institutos Normales de Señoritas e Instituto Normal de Varones, denominándose más tarde al primero “María Stagnero de Munar” y al segundo “Joaquín R. Sánchez”.
En el año 1948 se creó administrativamente el Instituto Normal Rural, transformándose en tal a la Escuela Granja Nº 56, de Estación González, Departamento de San José.
Años más tarde en vista de los pocos alumnos del Instituto Normal de Varones se dispuso que este Instituto y el de señoritas se fusionaran.
Por la ley Nº 11.285, de fecha 2 de julio de 1949 se oficializó el Instituto Normal privado de Paysandú. De ello resulta que al 30 de diciembre de 1960, la Enseñanza Normal se atendió por los dos mencionados Institutos de Montevideo, por el de Paysandú y por el de Instituto Normal Rural.
La Reforma Escolar de 1960 reorganizó los servicios de la Enseñanza Normal. A tal efecto los agrupó a todos en la División Enseñanza Normal, que depende directamente del Director General de Enseñanza Primaria y Normal.
De acuerdo a los servicios que integran dicha División, son dos los sectores en que desarrolla sus actividades. Uno comprende los servicios docentes activos de la Enseñanza Normal. En este sector se encuentran los Institutos de Formación Profesional ( Institutos Normales Oficiales, Institutos Normales Particulares Subvencionados), el Instituto Magisterial de Estudios Superiores, compuesto por dos Secciones: “Sección Especializaciones y Sección Cursos de Pasaje de Grado; Instituto Normal Rural y, por último, el Centro de Estudios Pedagógicos ( Cursillos, Conferencias y Congresos).
El otro sector de la Enseñanza Normal está formado por el Centro de Documentación y Divulgación Pedagógica, que se compone de las Secciones siguientes: a) Sección Bibliotecas Pedagógicas, en las que están comprendidas la Biblioteca Pedagógica Central y las Bibliotecas de los Centros Subzonales, Zonales y Subregionales; b) Sección Museo Pedagógico; y c) Publicaciones Pedagógicas e Impresiones.
La organización que tiene ahora la Enseñanza Normal comprendió la creación de estos Institutos: Instituto Magisterial de Estudios Superiores, Instituto Normal Rural cuya existencia era de origen administrativo y la de los cuatro Institutos Normales que se crearon para los Departamentos de Rivera, Cerro Largo, Lavalleja y Tacuarembó.
Debo hacer notar que la remuneración de los Profesores de los Institutos Normales creados, se ajusta al régimen del Escalafón que rige para los Profesores del Segundo Ciclo de Enseñanza Secundaria.
'''<center>- XI -</center>'''
'''<center>Síntesis de los servicios docentes anteriores a la Reforma Escolar de 1960</center>'''
Los servicios docentes de la Enseñanza Primaria estuvieron organizados en la siguiente forma desde el 15 de mayo de 1954 al 30 de diciembre, inclusive, de 1960:
1. º Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal que posee autonomía de origen constitucional para dirigir y administrar el servicio público de la Enseñanza Primaria y Normal. (Artículo 204 de la Constitución de la República).
2. º El Director General de Enseñanza Primaria y Normal, que tiene atribuciones como tal y también como Presidente del Consejo.
El Director General es el jefe inmediato de todo el Cuerpo de Inspectores de Enseñanza Primaria y está por lo mismo en contacto directo y permanente con toda la Administración escolar.
3. º El Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal-nombre que se le asignara a la Inspección Técnica. Lo componen 14 secciones, de las cuales sólo dos fueron previstas. Su acción, del punto de vista técnico, que fue el que determinó su creación administrativa, no arrojó ningún beneficio efectivo.
Los resultados alcanzados por la Sección Educación Rural, que actuó desde el 15 de mayo de 1958 al 30 de diciembre de 1960, se establecieron por informe del Director de dicha Sección.
En dicho informe nada se recoge como obra efectiva cumplida en el lapso en que estuvo en funcionamiento la referida Sección.
4. º El Inspector Técnico fiscalizaba las Escuelas Especiales que menciona el inciso j) del artículo 1. º de la resolución del 21 de octubre de 1954.
5. º Inspectores Regionales. Las modificaciones a los servicios docentes ya comentadas, de los años 1954 y 1958, apartaron a los Inspectores Regionales del cumplimiento exclusivo de las funciones que la ley de su creación y el Decreto Reglamentario de la misma habían declarado para cada uno.
Dicho apartamiento no fue total, como queda dicho, pero lo cierto fue que por el desempeño de nuevas funciones que les atribuyeron las modificaciones de 1954 y 1958, ya no prestaron a sus cometidos la dedicación exclusiva que les prestaban antes del primero de los años citados. Las causas que explican dicho apartamiento son éstas: la integración por su parte del Cuerpo Técnico Consultivo, el desempeño por uno de ellos cada tres años del cargo de Director de la Sección Educación Rural, el cumplimiento por el mismo Director de las funciones y cometidos que tenía reglamentariamente, el tiempo que le insumían las sesiones a que debían concurrir los Inspectores Regionales como miembros de la Comisión Asesora de Educación Rural.
Agréguese a todo ello la superintendencia que ejercían sobre la Inspección Nacional de Práctica, la Inspección de Escuelas Granjas, la Inspección de Cursos para Adultos y sobre la Inspección de Enseñanza Privada (Resoluciones del 28 de diciembre de 1954 y del 19 de julio de 1955, Legislación Escolar, Tomos XVI y XVII, páginas 453 y 107, respectivamente) y se interpretará la veracidad de nuestra afirmación en aquel sentido.
6. º Inspector Nacional de Escuelas de Práctica. Tenía a su cargo la fiscalización de todas las Escuelas de Práctica del país.
7. º Los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria e Inspectores de Zona con funciones inspectivas sobre el servicio docente y administrativo que se cumplía en las Escuelas de cada Departamento. Ya dijimos que el Inspector Departamental de Enseñanza Primaria tenía el carácter de superior jerárquico inmediato de todo el personal docente escolar de cada Departamento.
8. º El Inspector de Cursos para Adultos que fiscalizaba dichos cursos en el Departamento de Montevideo y ejercía atribuciones análogas a las de los Inspectores Departamentales. Estos, a su vez, fiscalizaban en sus respectivos Departamentos los mismos cursos.
9. º Inspector de Escuelas Granjas, que tenía jurisdicción nacional para el cumplimiento de sus atribuciones, sin perjuicio de las que correspondían a los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria sobre las mismas Escuelas (Resolución del 22 de diciembre de 1950. Legislación Escolar, Tomo XV, página 451).
10. En materia de Núcleos Escolares se había creado el Primer Núcleo Experimental de La Mina, en el Departamento de Cerro Largo. La Reglamentación de su funcionamiento debió modificarse por las razones que se expresan en la resolución del 13 de mayo de 1961 ( Bol. 3.083), que son bien claras, para que se alcance a interpretar que el citado Núcleo actuaba en forma totalmente autónoma y al margen por lo tanto, de las disposiciones legales que debían regular su actividad frente a las autoridades superiores de la Enseñanza y, también en lo que respecta al régimen legal para la provisión de los cargos docentes de las Escuelas que integraban dicho Núcleo.
11. Las Comisiones Departamentales de Instrucción Primaria que tienen existencia legal desde su creación efectuada por el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, no se designan desde el año 1933 por el órgano respectivo de cada gobierno municipal.
En una palabra: los servicios docentes al 30 de diciembre de 1960, adolecían de fallas en su organización que tuvieron como origen las modificaciones de hecho que a la organización legal que los regulaba desde 1919, le introdujeron las resoluciones del 21 de octubre de 1954 y sus modificativas de 15 de mayo de 1958.
'''<center>CAPITULO III</center>'''
'''<center>EL PLAN FERREIRO</center>'''
'''<center>SUMARIO </center>'''
I) El Plan Ferreiro estructuró la reorganización de los servicios docentes II) De los Distritos escolares III) De las Zonas escolares IV) De las Regiones escolares V) De la organización y distribución de los servicios técnico-docentes, técnico- auxiliares y administrativos de la enseñanza primaria. VI) La reorganización propiamente dicha de los servicios docentes. VII) Estudio comparativo entre la organización de los servicios docentes proyectada por el Plan Ferreiro y la que sustituyera.
'''<center>- I -</center>'''
'''<center>El Plan Ferreiro estructuró la reorganización de los servicios docentes</center>'''
La reorganización de los servicios docentes tuvo su origen en el plan que redactara el Director General de Enseñanza Primaria y Normal, Dr. Felipe Ferreiro.
El análisis del Presupuesto Escolar vigente, permitirá establecer las líneas generales del plan en que se apoya la reorganización de los servicios docentes que consagrara la Reforma escolar de 1960.
Dicho plan que denominaremos Plan Ferreiro, tiene como punto de partida la organización técnico-administrativa de las escuelas públicas del país. A tal efecto, determina que esas escuelas se agruparán en cuarenta Distritos para el interior del país y en dieciocho para la ciudad de Montevideo.
A su vez, los Distritos se agruparán en dieciocho zonas para el Interior y una para Montevideo y las diecinueve zonas se agruparán en cuatro Regiones que abarcan todo el territorio de la República.
'''<center> II -</center>'''
'''<center>De los Distritos Escolares</center>'''
La formación de los Distritos se efectúa de conformidad a un criterio técnico que consulta las necesidades y conveniencias del servicio docente.
En efecto, la creación de los Distritos escolares se aconsejó por el Plan Ferreiro después de recabarse asesoramiento técnico del Instituto de Teoría Urbanística de la Facultad de Arquitectura y del Equipo Técnico Regulador del Consejo Departamental de Montevideo, sobre diversos aspectos relacionados con sus respectivas especializaciones. Ambos asesoramientos fueron favorables en cuanto a los puntos consultados. Se tuvo presente al solicitar los referidos asesoramientos para agrupar las escuelas en distritos, las distancias que separan las escuelas de cada departamento de la Inspección Departamental respectiva, las distancias que mantienen entre sí las escuelas de cada departamento, el estado de los caminos de acceso a las escuelas, etc., en vista de poder alcanzarse varias finalidades de orden técnico para que el servicio docente en las escuelas se desarrollara en la forma más normal y regular posibles. Cito entre otras la que se proponía sustituir por una asistencia técnica permanente y de mayor eficacia para el personal docente, la que se cumplía entonces consistente en dos visitas anuales, una al comienzo y otra al finalizar el curso escolar; o si no procurar de todas maneras que no se repitiera más el hecho de que muchas escuelas no recibían durante el año lectivo ninguna visita del Inspector, dañándose al servicio docente y perjudicándose a los maestros para intervenir en concursos o traslados por carecer de la calificación anual.
Volviendo al tema concreto de la formación de los Distritos de acuerdo siempre al Plan Ferreiro, digamos que algunos agrupan la totalidad de las Escuelas de cada departamento, y otros, que son los menos, agrupan escuelas que pertenecen a dos o más departamentos, pero atendiéndose siempre a razones vinculadas al mejor cumplimiento del servicio.
Los Distritos se individualizarán por los números 1, 2, 3, etc., determinándose los que integren cada una de las diecinueve zonas.
Los funcionarios docentes a cargo de cada Distrito son los Inspectores de Zona, que tendrán “funciones de Inspectores Directores de Distrito, y serán responsables de la orientación, supervisión y contralor de las escuelas respectivas.”
El Plan prevé el caso de que por razones de densidad escolar en las escuelas del Distrito, deba actuar más de un Inspector. En tal supuesto prescribe “que se realizará la distribución de las escuelas que atenderá cada uno, en función de la unidad geográfica, sin perjuicio de la necesaria unidad de orientación en todo el Distrito”. Establece por último la distribución de los cargos de Inspectores de Zona para los Distritos, imponiendo a los titulares el deber de residir en el Distrito en que desempeñen sus funciones.
'''<center>- III -</center>'''
'''<center>De las Zonas escolares</center>'''
Las Zonas escolares se formarán comprendiendo en su jurisdicción a los Distritos que se determinen para cada una, que son en su inmensa mayoría los creados en cada departamento de la República. De esta manera la Zona escolar sustituye al Departamento como circunscripción territorial.
Las dieciocho Zonas para el interior se individualizan por letras y tendrán como jurisdicción las que comprenden los Distritos que deban integrar cada una. Al determinarse la jurisdicción de cada Zona deberá indicarse la ciudad centro de la misma.
Los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria tendrán funciones de Coordinadores Zonales, en los Distritos que comprende la Zona. No tendrán a su cargo escuelas ni maestros para calificar y supervisar directamente. Se mantienen los diecinueve cargos de Inspectores Departamentales, Coordinadores Zonales “y se radicarán uno por cada zona que se establece, con residencia en la ciudad centro de la Zona respectiva.”
De todas estas prescripciones resulta que los Inspectores Departamentales tienen como función primordial la de coordinar el servicio docente de todas las escuelas de su zona, ajustándose a las directrices que en tal sentido haya prefijado el Plan Integral de Actividades Escolares que todos los años debe aprobar el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
Además el Inspector Departamental Coordinador Zonal es el superior jerárquico de todo el personal docente, administrativo y de servicio d la zona en que actúa.
'''<center>- IV -</center>'''
'''<center>De las Regiones Escolares</center>'''
Las Diecinueve Zonas Escolares se agrupan en cuatro Regiones Escolares, que se individualizarán por su nombre así como por la indicación de las Zonas comprendidas en cada una, que en la actualidad son las siguientes: Región Sur, Región Litoral, Región Centro y Región Este.
Cada Región está a cargo de los Inspectores Regionales que ejercen las atribuciones legales y reglamentarias que se declararán por la ley del 5 de septiembre de 1919 y por su Decreto reglamentario del 9 del mismo mes y año.
'''<center>- V -</center>'''
'''<center>De la organización y distribución de los servicios técnico-docentes, técnico-auxiliares y administrativos de la enseñanza primaria.</center>'''
Resuelta la organización técnica administrativa de las escuelas públicas agrupándoselas en Distritos escolares, éstos en Zonas escolares y las Zonas en Regiones Escolares, así como la jurisdicción para el desempeño de los cometidos de los Inspectores de Zona, Directores de Distrito, Inspectores Regionales, se proyecta luego por el Plan Ferreiro la distribución de los servicios técnico-docentes, técnico-auxiliares y administrativos de la enseñanza primaria.
La anterior distribución de los servicios docentes era pasible de serias objeciones. Radicaba la principal de ellas en el hecho de que no proporcionaba las mismas posibilidades para la instrucción y educación del niño en todo el territorio nacional.
En efecto, antes, si bien existían en cada departamento de la República Escuelas Comunes de primer grado (Urbanas y Rurales) y de 2º Grado, como igualmente Escuelas de Práctica y una Escuela Al Aire Libre, por lo menos, sólo el departamento de Montevideo contaba con Escuelas Especiales (Escuelas de Recuperación Psíquica, Escuela Hogar, Preventorios, etc.). Por esto, tal distribución de servicios no acordaba análogas posibilidades para la enseñanza del escolar en todo el país.
Fue debido a ello, precisamente, que el Plan Ferreiro propone la distribución de los servicios docentes por todo el territorio nacional. En lo sucesivo, los departamentos del Litoral e Interior debían contar con las Escuelas Especiales que sólo funcionaban en el departamento de Montevideo. La distribución de servicios tendría de ese modo carácter nacional, y por lo mismo consagraría la elemental justicia de establecer las mismas posibilidades para la enseñanza del escolar en todo el territorio de la República.
Distingamos que la distribución de los servicios docentes del Plan Ferreiro comprende los de carácter técnico-docente, técnico-auxiliar y administrativo. Son, pues, tres los servicios docentes que deben distribuirse igualmente por todo el país consultando las necesidades de la enseñanza.
Servicios técnico-docentes
La distribución de estos servicios, que están referidos a los dos elementos del servicio docente escolar, o sea la prestación y la fiscalización de la enseñanza primaria, se aconseja llevarlos a todo el territorio de la República, de modo que sus beneficios alcancen por igual a todos los escolares del país. Conforme a este propósito del Plan Ferreiro, tales servicios deben existir en todas las circunscripciones escolares de acuerdo a las necesidades que requiera el servicio docente de cada una.
Así, por ejemplo, en dichas circunscripciones se radicarán las Escuelas comunes del 1º y 2º grado (Urbanas, Sub-urbanas y Rurales), y los Cursos para Adultos, y las Escuelas y Clases Especiales (Escuelas al Aire Libre, Escuelas de Recuperación Psíquica, Escuela Hogar, Escuela Marítima, Preventorios Escolares, Campamentos y Colonias Escolares, y las Clases Diferenciales), y, por último las Escuelas de Práctica en cada ciudad centro de la Zona y en las demás ciudades de ésta donde estuviese radicado un Instituto Normal.
Destaco que tal distribución de los servicios técnico-docentes que propusiera el Plan Ferreiro introdujo incuestionables ventajas para la enseñanza primaria en las escuelas de los Departamentos del Litoral e interior del país para los cuales se crearon e instalaron después diez escuelas de Recuperación Psíquica y ciento sesenta y cuatro Clases Diferenciales para ser distribuidas entre las Escuelas comunes que las requirieran para la enseñanza del escolar. Asimismo se crearon diez Escuelas de Práctica con el mismo destino.
El otro elemento integrante del servicio docente escolar, o sea la fiscalización de la enseñanza se atiende por el Plan Ferreiro de modo más racional que en la anterior organización de los servicios docentes.
En efecto, la fiscalización de la enseñanza en las Escuelas comunes de 1º y 2º Grado y la de Cursos para Adultos, está a cargo de los Inspectores de Distrito; la de las Escuelas y Clases Especiales se cumple por los Inspectores Supervisores de Enseñanza Especial; y la relativa a las Escuelas de Práctica por los Inspectores Supervisores de Práctica bajo la superintendencia del Inspector Nacional de Práctica.
Nótese que la nueva organización que da el Plan Ferreiro al servicio técnico-docente que se relaciona con la fiscalización de la enseñanza, segundo elemento integrante del servicio docente escolar, acusa por lo mismo, ventajas sobre la organización que regía para fiscalizar la enseñanza. En tal sentido corresponde puntualizar:
a) Que las Escuelas y Clases Especiales se fiscalizan ahora por funcionarios técnicos especializados, los Inspectores Supervisores de Enseñanza Especial, cuyos cargos debieron crearse por imponerlo las necesidades del servicio. Lo mismo ocurrió con la creación de cargos de Inspectores Supervisores de Práctica. Antes, ambos aspectos del segundo elemento del servicio docente escolar, se ejecutaban por el Inspector Técnico de Enseñanza Primaria de Montevideo y por el Inspector Nacional de Práctica y un sub-Inspector en todo el territorio nacional respectivamente.
b) Por estar radicada en cada Distrito escolar la Inspección de Distrito, la fiscalización de la enseñanza se cumple efectivamente, y su efecto principal, vale decir, la asistencia técnico-pedagógica que traduce su ejercicio, beneficia en especial modo a la escuela rural por ser la que existe en mayor número en todo el país.
c) Las visitas de inspección se aumentaron al efecto de que la labor docente de los Maestros-Directores y Maestros fuera fiscalizada en la forma más amplia y regular posible.
Antes, de acuerdo a la organización que tenían los servicios docentes, los Inspectores de Zona que residían en la capital del departamento, debían trasladarse al interior del mismo para visitar las escuelas de su jurisdicción. Sus visitas que debían ser dos como mínimo para cada escuela, durante el Curso escolar, se cumplían en la forma que ya expusiéramos, esto es, una al comienzo del curso y otra a mediado o al finalizar el mismo, y muchas veces el docente no registraba ninguna visita del Inspector en el año lectivo, ni tampoco registraba consiguientemente calificación anual.
Ahora, los Maestros Directores con clase deben ser visitados por el Inspector seis veces durante el curso, cuatro los Maestros Directores y dos los Maestros (Ver art. 30 del Reglamento del Departamento de Educación Común).
Cada Distrito dispone de una unidad móvil para que el o los Inspectores atiendan regularmente sus visitas de inspección a las escuelas.
d) Hay otras dos ventajas de orden técnico además de la asistencia pedagógica a que aludiéramos. Una es la que deben prestar los Inspectores con motivo de las reuniones trimestrales de carácter técnico-docente que deben realizar con los Maestros-Directores y Maestros de sus jurisdicciones respectivas, con el fin de tratar asuntos escolares de aquella naturaleza. Y la otra asistencia pedagógica la prestan los mismos Inspectores redactando para los Maestros-Directores y Maestros, Boletines Didácticos, previa autorización del Inspector Coordinador Zonal y con la colaboración del Maestro Orientador del Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales.
Por lo demás, constituye también otro género de asistencia pedagógica para Maestros-Directores y Maestros, los Boletines Didácticos que les envíe el Inspector y que tiene su origen en el Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales.
Todo esto, que no existía antes, demuestra que el Plan Ferreiro organiza una asistencia técnico-pedagógica para Maestros-Directores y Maestros de todas las escuelas públicas, persiguiendo el propósito de que mejore la prestación de la enseñanza que comporta la instrucción y educación del niño.
En resumen: el Plan Ferreiro mejora tanto la distribución como la organización de los servicios técnico-docentes. En cuanto a lo primero por ser más racional y justa y porque los beneficios del servicio los reciben todas las escuelas públicas. Respecto a lo segundo, las mejoras son de vastas proyecciones porque revitaliza los dos elementos del servicio docente escolar. Así ocurre con la prestación de la enseñanza por la asistencia técnico-pedagógica que organiza para ella.
Igualmente, pero en otro plano, la fiscalización de la enseñanza se ha beneficiado por haberse creado los cargos necesarios para realizarla, y cada una se atiende por Inspectores que pertenecen a jurisdicciones técnicas diferentes, actuando todos en forma coordinada y con análoga orientación para la enseñanza.
Servicios técnico-auxiliares
Los servicios técnico-auxiliares de la enseñanza primaria están referidos todos al primer elemento integrante del servicio docente escolar, o sea la prestación de la enseñanza. El Plan Ferreiro dispone por lo mismo que estos servicios deben distribuirse por todo el territorio de la República. De esta manera la prestación de la enseñanza que imparten las escuelas comunes, especiales y de práctica, cuentan con una colaboración de actividades técnicas, especializadas para que se imparta de manera uniforme en todas las escuelas públicas.
Los servicios técnico-auxiliares de la enseñanza primaria son los siguientes:
a) El que está a cargo de los centros de asistencia técnico-pedagógica que se clasifican de acuerdo a estas categorías:
Centro Nacional con sede en Montevideo, Centros Sub-zonales radicados en Salto, Mercedes, Durazno, Tacuarembó, Melo, Rocha; Centros Zonales radicados en Artigas, Paysandú, Fray Bentos, Colonia, San José, Canelones, Florida, Las Piedras, Pando, San Ramón, Sarandí del Yi, San Gregorio, Paso de los Toros, Minas de Corrales, Río Branco, Cerro Chato, Lascano, Castillos y Aiguá.
Dichos Centros tendrán carácter permanente y los servicios técnicos que concretan su labor docente están a cargo de los maestros orientadores, que actúan siempre en equipo con los Inspectores-Directores de Distrito, si sus actividades las desempeñan en escuelas comunes; o con los Inspectores Supervisores de Práctica, si actúan en las Escuelas de Práctica o con los Inspectores Supervisores de Escuelas Especiales, si actuaran en estas Escuelas.
Cada uno de estos Inspectores será el coordinador y responsable de la labor del equipo en su jurisdicción. La dependencia jerárquica de los Maestros orientadores del Inspector con quien actúen en equipo, es sin perjuicio de la facultad del Inspector Coordinador Zonal, de coordinar en general toda la labor docente de su Zona y de la orientación técnica especial que se dicte por la División Salud y Bienestar Escolar o por el Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales.
Para atender los servicios docentes de los Centros hay Maestros orientadores técnico-pedagógicos y Maestros orientadores en trabajo social escolar y ambos Maestros pertenecen al Departamento de Servicios Pedagógicos de la División Salud y Bienestar Escolar.
Destacamos que la labor de los Maestros orientadores es un nuevo aporte de asistencia para la prestación de la enseñanza que está a cargo de Maestros Directores y Maestros. Esta forma de asistencia técnica cumplida por Maestros orientadores de modo permanente, no existía tampoco en la organización anterior.
Servicios técnico administrativos
Los servicios técnico-administrativos auxiliares de la enseñanza primaria derivan de las funciones de la División Edificación y Equipamiento Escolar y los Departamentos de Contaduría y Proveeduría de la División Hacienda.
'''<center>-VI-</center>'''
'''<center>La reorganización propiamente dicha de los servicios docentes</center>'''
Vamos a exponerla comparándola con la organización anterior al efecto de que se aprecien sus ventajas.
La organización que regía para los servicios docentes respondía a estas líneas generales:
1º. El Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, con amplias facultades autónomas para administrar y dirigir el servicio.
2º. El Director General de Enseñanza Primaria y Normal, que además de las funciones inherentes a ese cargo, ejercía las de Presidente de dicho Consejo.
3º. El Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, compuesto por catorce Secciones, de las cuales dos fueron modificadas: una por resolución del 17 de diciembre de 1957 y otra del 15 de mayo de 1958, que sustituyó la Sección Enseñanza Primaria, Común y Rural por la Sección Educación Rural.
Esta Sección era dirigida rotativamente cada tres años por cada Inspector Regional y se componía de cuatro Sectores denominados. Centro de Asistencia Técnica a Maestros rurales, Instituto Normal Rural, Núcleos escolares y Misiones Socio-pedagógicas. También la integraba la Comisión Asesora de Educación Rural, presidida por el Inspector Técnico; y como Vocales los Inspectores Regionales, el Director de la Sección y los funcionarios responsables de cada Sector.
4º. Los Inspectores Regionales con superintendencia cada uno sobre el servicio de la enseñanza primaria comprendido en la zona de su jurisdicción.
5º. El Inspector Nacional de Práctica y un Sub-Inspector. Debían ambos fiscalizar las Escuelas de Práctica en todo el país.
6º. Los Inspectores Departamentales e Inspectores de Zona, que atendían la fiscalización de la enseñanza de cada Departamento de la República.
7º. El Inspector y Sub-Inspector de Escuelas Granjas, con jurisdicción sobre estas Escuelas.
8º. El Inspector de Cursos para Adultos con jurisdicción en el Departamento de la Capital; en los del Litoral e Interior, la fiscalización de los mismos Cursos correspondía al respectivo Inspector Departamental de Enseñanza Primaria.
9º El Inspector de Enseñanza Privada con jurisdicción también el departamento de Montevideo.
10º El Cuerpo Técnico Consultivo creado por la resolución que creara el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Dicho Cuerpo lo presidía el Inspector Técnico y sus vocales eran los Inspectores Regionales y el Inspector Nacional de Práctica. Su cometido de asesoramiento para el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, comprendía los asuntos “que el Consejo considerara que debían ser sometidos a su estudio o estructuración, reglamentaciones, planes de estudio, programas y bases de concursos, etc.”.
En esquema, pues, los servicios docentes anteriores a 1961, se agrupaban y fiscalizaban de esta manera:
a) Las escuelas comunes, al Aire Libre y los Cursos para Adultos estaban bajo la jurisdicción de los Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria e Inspectores de Zona.
El servicio docente de tales Escuelas y Cursos estaba sometido a la superintendencia de los Inspectores Regionales, que debían fiscalizar la gestión pedagógica y administrativa de los Inspectores Departamentales, Inspectores de Zona, Maestros Directores y Maestros.
Loa Inspectores Regionales dependían directamente del Director General sin perjuicio de las facultades del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
b) El Inspector Técnico y un Sub-Inspector fiscalizaban las Escuelas Especiales.
c) La Inspección Nacional de Práctica, la Inspección Departamental de Montevideo, la Inspección de Cursos para Adultos y la Inspección de Enseñanza Privada dependían directamente de los Inspectores Regionales (Resolución del 16 de diciembre de 1954).
De conformidad a las líneas generales que exponemos respecto a la organización de los servicios docentes, debemos hacer notar que la Inspección Técnica ya no se llamaba así, sino Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. La labor técnica específica del Inspector Técnico resultaba en la práctica completamente anulada por el Cuerpo Técnico Consultivo, por un lado, y por la Comisión Asesora de Educación Rural por otro, de lo cual derivaba de manera evidente la preponderancia de los Inspectores Regionales en el asesoramiento técnico de todos los problemas de la Enseñanza Primaria y Normal, a pesar de las numerosas funciones que tenían aquéllos, como lo significáramos en su oportunidad.
En síntesis, las modificaciones o reformas a la organización de los servicios docentes que se decretaran administrativamente el 21 de octubre de 1954, con sus modificativas del 17 de diciembre de 1957 y la del 15 mayo de 1958, habían producido graves perturbaciones de orden funcional y técnico, al punto que desde entonces los funcionarios que ejercían superintendencia en cada una de las Zonas escolares en que se dividía la República, - que ya tenían con ello atribuciones y deberes para el cumplimiento normal de sus cometidos -, pasaron de hecho a ejercer por integrar el Cuerpo Técnico Consultivo y la ya referida Comisión Asesora, el asesoramiento máximo que correspondía al Inspector Técnico, y a dirigir una Sección del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, malgastando tiempo y energías que debían dedicar exclusivamente al ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias. Esto basta y sobra para justificar uno de los antecedentes de la reorganización de los servicios que se propusiera el Plan Ferreiro con la creación de nuevos cargos docentes y de autoridades técnicas constituidas con los funcionarios existentes, que tendrían a su cargo orientar, coordinar y fiscalizar la Enseñanza Común, Especial y de Práctica en base a un plan de actividades escolares con una política educativa definida y concreta que elaboraran anualmente los propios técnicos y aprobara después el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
Tan alto designio que propone el Plan Ferreiro, revitalizando para ello los dos elementos del servicio docente escolar, como antes los comentáramos, lo logra con un nuevo ordenamiento de las autoridades encargadas del servicio, que se agrupan así:
- A –
CONSEJO NACIONAL DE ENSEÑANZA PRIMARIA Y NORMAL
- B –
DIRECTOR GENERAL DE ENSEÑANZA PRIMARIA Y NORMAL
- C –
DIVISIÓN ENSEÑANZA PRIMARIA
Integrada por los Departamentos de Educación Común, Enseñanza Especial y Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales.
El Inspector Técnico es el Director de la División y en tal carácter le corresponde la superintendencia de los servicios docentes que cumplen las Escuelas Comunes, de Práctica, Especiales y de Adultos, como asimismo de los servicios auxiliares y actividades extraescolares a cargo de los órganos de su dependencia.
Departamento de Educación Común
Se integra con los Inspectores Regionales (Directores de Departamento), Inspectores Departamentales (Coordinadores Zonales), Inspectores de Zona (Directores de Distrito), Inspector de Enseñanza Privada (Categoría Inspector de Distrito). Se encuentran dentro de la jurisdicción de este Departamento, los Maestros Directores y Personal docente de las Escuelas Comunes, (Urbanas, Sub-Urbanas, Rurales y Experimentales del país).
También integran este Departamento la Sección Extensión Educativa y Educación de Adultos.
Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales
Está a cargo de un Inspector Director de Departamento y lo componen la Inspección Nacional de Práctica, Inspectores Supervisores de Práctica, Escuelas de Práctica y las siguientes Secciones:
a) Sección Asesoramiento y Orientación Didáctica.
b) Sección Expresión Infantil.
Departamento de Enseñanza Especial
Lo dirige un Inspector de Departamento y se integra con las Secciones siguientes:
a) Sección Educación de niños con Dificultades Sensoriales y Recuperación Física.
b) Sección Educación de niños con Dificultades Psíquicas de Aprendizaje.
- D -
DIVISIÓN SALUD Y BIENESTAR ESCOLAR
La integran los siguientes Departamentos:
a) Alimentación Escolar.
b) Servicios Psicológicos “Sebastián Morey Otero”.
c) Servicio Social.
d) Servicios Pedagógicos.
Las Cínicas Escolares, Regionales, Zonales y Sub-Zonales integran también esta División.
El Director de la División es el superior jerárquico inmediato de todos los Directores de Departamento y de los Médicos de las Clínicas de la División así como del personal que las componen.
- E –
DIVISIÓN EDIFICACIÓN Y EQUIPAMIENTO ESCOLAR
Integran esta División los siguientes Departamentos:
a) Departamento de Estudios y Proyectos.
b) Departamento de Obras, Conservación y Reparaciones del Interior (Región Litoral, Este y Oeste).
Dentro de este departamento está la Sección Conservación y Reparaciones Región sur, y la Sección Administración.
El Director de la División Edificación y Equipamiento Escolar tiene la superintendencia técnica y administrativa de todos los servicios a su cargo y depende directamente del Director General, sin perjuicio de las facultades que como jerarca del servicio corresponden al Consejo.
- F –
DIVISIÓN HACIENDA
Su dirección corresponde a un Contador Director de División y la componen los siguientes Departamentos:
a) Departamento de Contaduría.
b) Departamento de Tesorería.
c) Departamento de Recaudación y Proventos.
d) Departamento de Inspección Contable.
'''<center>- VII –</center>'''
'''<center>Estudio comparativo entre la organización de los servicios docentes proyectada por el Plan Ferreiro y la que sustituyera</center>'''
La nueva organización de los servicios proyectada por el Plan Ferreiro corrigió grandes fallas de la organización anterior. Resulta así, en efecto, de un simple cotejo entre una y otra organización.
El ordenamiento anterior de los servicios docentes que se estableciera por la resolución del 21 de octubre de 1954 y sus modificativas, que crearon el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, compuesto por catorce Secciones, y que, no obstante haber funcionado sólo dos de ellas produjo tantas alteraciones y perturbaciones en el servicio, se sustituyó por la División Enseñanza Primaria, que componen los Departamento de Educación Común, Departamento de Enseñanza Especial y Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales con sus respectivas Secciones técnicas. Tales Departamentos tienen a su cargo la dirección técnica inmediata de la Enseñanza Común, Especial y de Práctica, que forman los tres Sectores del Servicio docente escolar.
Reorganizados los servicios en la forma antedicha, se corrigió el desajuste que imperaba en los mismos a raíz de las resoluciones del 21 de octubre de 1954 y sus modificativas, que había creado el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, que debían intervenir directamente en los asuntos de la Enseñanza Primaria y Normal. Este error de atribuir el ejercicio de tal cúmulo de funciones técnicas a un solo órgano escolar, no podía ser viable en la práctica, como no lo fue en los seis años a se extendió la vigencia administrativa de aquel Departamento. Véase, no obstante, que si se hubiera provisto más de las dos Secciones que funcionaron, se habrían centuplicado las alteraciones y perturbaciones que al servicio originara la creación de la Sección Educación Rural.
Salta a la vista la diferencia entre una y otra organización. En la actual, los servicios se han organizado procediéndose previamente a una distribución técnica administrativa de las escuelas públicas en Distritos, Zonas y Regiones, así como a la distribución de los servicios docentes (servicios técnico-docentes, técnico-auxiliares y administrativos de la Enseñanza Primaria) con sentido nacional. Y en base a tales distribuciones de escuelas y servicios, se creó la División Enseñanza Primaria como autoridad máxima de todos los servicios docentes escolares, sin perjuicio de las facultades del Director General y del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
De lo expuesto cabe interpretar que la reorganización de los servicios docentes que aprobara la reforma escolar de 1960, conforme a las directrices del Plan Ferreiro, se ha hecho en forma orgánica en el aspecto de la estructuración que se le diera, como en lo referente a la delimitación de jurisdicciones y competencias técnicas, ya se trate de la enseñanza común, especial o de práctica.
Lamentablemente, ambas condiciones que son esenciales en toda organización de servicios, se habían alterado al crearse el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, como lo comentáramos en su oportunidad.
El estudio comparativo de las dos organizaciones que estamos analizando, proporciona un nuevo elemento de juicio para distinguirlas aún más si fuera necesario: las numerosas Secciones que componían el Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal advierten que cada una debía atender distintos servicios docentes. La del Plan Ferreiro, en cambio, concentra la totalidad de los servicios en la División Enseñanza Primaria, distribuidos en tres Sectores, o sean el de la Enseñanza Común y Cursos para Adultos, el de la Enseñanza Especial y Clases Especiales y el de la Enseñanza en Escuelas de Práctica. La diferencia entre una y otra organización es notable en tal sentido.
En resumen: antes, la organización de los servicios docentes carecía de unidad y la distribución de servicios era cuestionable tanto técnicamente como del punto de vista jurídico.
'''<center>*****************************</center>'''
Pero hay más todavía que agregar a las conclusiones del estudio comparativo que nos ocupa.
a) Por sugerirlo también el Plan Ferreiro, los funcionarios Inspectores en general (Inspectores de Distrito, Inspectores Supervisores de Práctica, Inspectores Supervisores de Enseñanza Especial, Inspectores Departamentales Coordinadores Zonales, Inspectores Regionales, Inspectores de Departamento e Inspector Técnico), no deben intervenir en asuntos de carácter administrativo como ocurría anteriormente. Ahora, conforme a la nueva organización de los servicios, los Inspectores deben concretarse pura y exclusivamente a los asuntos de carácter técnico-docente de sus respectivas especializaciones. No distraen así su tiempo con problemas de índole administrativa relacionados con el servicio a cargo de cada uno, sino que todos sin excepción deben dedicarse de modo exclusivo a la materia técnica de su competencia. Esta diferencia es francamente destacable porque el docente sólo cumple la función técnica específica de su cargo.
b) Los servicios técnico-docentes de las escuelas comunes, especiales y de práctica, han sido mejorados con una asistencia técnico-pedagógica que no tenían antes, como ya lo comentáramos.
c) Se han distribuido por todo el país los servicios técnico-docentes, técnico-auxiliares y administrativos de la enseñanza primaria.
d) Anualmente, se redacta por el Director de la División Enseñanza Primaria del Plan Integral de Actividades y Necesidades Escolares, que después aprueba el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal. El Director de la División para redactar dicho Plan oye previamente a los Inspectores Directores de cada Departamento y éstos a los Inspectores que les están subordinados jerárquicamente y así sucesivamente. Dicho Plan debe concretar la política educativa que es objeto de las actividades escolares a desarrollarse dentro de cada año lectivo.
Antes no existía el Plan Integral para las actividades escolares ni política educativa aprobada por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, después de recabar la opinión de los técnicos de su dependencia.
e) Del punto de vista de las autoridades escolares, la actual organización de los servicios docentes aventaja sin lugar a dudas a la anterior:
1º. Porque ya refieran los servicios a la enseñanza común, especial o de práctica, están coordinados y todos se proyectan y ejecutan dentro de este ordenamiento jerárquico establecido para los docentes que actúan en tales servicios.
Para los docentes de la enseñanza primaria común, es el siguiente: Maestro, Maestro Director, Inspector Director de Distrito, Inspector Departamental Coordinador Zonal, Inspector Regional, Inspector Director del Departamento de Educación Común, Inspector Técnico, Director de la División Enseñanza Primaria, Director General de Enseñanza Primaria y Normal.
Para los docentes de la enseñanza primaria especial, la escala jerárquica es la siguiente: Maestro, Maestro Director, Inspector Supervisor, Inspector Coordinador, Inspector Director del Departamento, Inspector Técnico, Director de la División Enseñanza Primaria, Director General y Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
En el caso de Maestros de Clases de Recuperación Pedagógica adscriptos a las escuelas comunes, tienen como superior inmediato al Director de Escuela, con las limitaciones establecidas en el Reglamento respectivo. Los Profesores de Asignaturas Especiales dependerán directamente de los Maestros Directores de las Escuelas en que prestan sus servicios.
Para los docentes de la Enseñanza Primaria en Escuelas de Práctica, el orden jerárquico en sentido ascendente es éste: Maestro, Maestro Director, Inspector Supervisor de Escuelas de Práctica, Inspector Nacional de Práctica (Inspector Coordinador Nacional de Escuelas de Práctica), Inspector Director del Departamento, Inspector Técnico, Director de la División Enseñanza Primaria, Director General y Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal.
El servicio ha recibido de este modo unidad para su prestación, coordinación y fiscalización, que se efectúa de acuerdo a un plan de actividades escolares que aprueba anualmente el referido Consejo.
División Salud y Bienestar Escolar
La División Salud y Bienestar Escolar no existía en la anterior organización de los servicios docentes. Se creó por sugerirlo el Plan Ferreiro.
Los servicios a cargo de esta División que se integra con los Departamentos de Alimentación Escolar, Servicios Pedagógicos, Servicio Social, Servicios Pedagógicos y Clínicas Escolares, son inestimables para la Enseñanza Primaria en general.
Están adscriptos a los servicios de los citados Departamentos los Maestros Orientadores que actúan en equipo en los Centros de Asistencia Técnica y sus actividades deben coordinarlas la División Enseñanza Primaria y la División Salud y Bienestar Escolar.
El Plan Ferreiro prevé que, en etapas sucesivas, deben instalarse Clínicas Escolares Regionales, Zonales y Subzonales, prestándose por éstas el servicio médico para el escolar y el docente.
En una palabra, la División Salud y Bienestar Escolar atiende por sus Departamentos respectivos la alimentación, el estudio médico, psicológico, pedagógico y social del escolar, constituyendo todos ellos distintos aspectos de los servicios técnico-auxiliares de la Enseñanza Primaria.
División Edificación y Equipamiento Escolar
Son también servicios técnico-auxiliares de la Enseñanza Primaria, los que atiende esta división que está a cargo de un Director y un Subdirector de División.
Por intermedio de su Departamento de Obras, Conservación y Reparaciones del Interior, atiende esos servicios de las Escuelas de la Región Litoral, Este y Oeste; y los servicios en las escuelas radicadas en la Región Sur, se atienden por la Sección Conservación y Reparaciones.
División Hacienda
Está a cargo de un Contador Director de División y la componen los siguientes Departamentos: Departamento de Contaduría, Departamento de Tesorería, Departamento de Recaudación y Proventos, Departamento de Proveeduría y Departamento de Inspección Contable.
Las funciones de esta División que traducen servicios técnico-auxiliares de la enseñanza primaria, se realizan en la Capital por los Departamentos respectivos y en los demás Departamentos de la República por intermedio de los Tesoreros Departamentales.
'''<center>************************</center>'''
Finalizando la exposición del Plan Ferreiro, cabría decir ahora que, hasta la fecha, es el único que ha abordado una reorganización de los servicios docentes en su totalidad, adecuándolos a las necesidades de la enseñanza y dotando a ésta de posibilidades análogas para la instrucción y educación del niño en todo el país. Corresponde significar en consecuencia que ha dado lugar a la Reforma escolar de mayor envergadura, después de la que por vez primera proyectara José Pedro Varela para nuestra Escuela Pública. Sus bondades intrínsecas generales que hemos puesto de manifiesto, se irán comprobando por etapas sucesivas, como es lo normal, a medida que se vaya dando cumplimiento a todos los aspectos técnicos y administrativos que la conforman de acuerdo al Plan Ferreiro.
'''<center>CAPÍTULO IV</center>'''
'''<center>POLÍTICA EDUCATIVA</center>'''
'''<center>SUMARIO </center>'''
I. Generalidades. II. Las normas jurídicas que inician en nuestro país la política escolar. III. La política escolar durante el período comprendido entre 1830 y el comienzo de la Reforma Valeriana. IV. La política educativa que se inicia con la Reforma Valeriana. V. Líneas generales de la política escolar hasta la implantación del régimen autónomo para la enseñanza primaria. VI. La política escolar posterior a 1918.
'''<center>- I –</center>'''
'''<center>Generalidades</center>'''
El tema de la política educativa es complejo doctrinariamente. Son diversos los factores que deben atenderse para enfocar su desarrollo desde tal punto de vista, así como numerosos los problemas que se generan con tal motivo.
No nos proponemos referir a la política educativa escolar en base a la doctrina que se ha venido elaborando a su respecto, sobre todo después de la Revolución Francesa, ya que en Francia durante ese período, la Convención abordó todos los problemas relacionados con ella.
No obstante la importancia de la doctrina para poder encararla en sus aspectos fundamentales y proporcionar así las fórmulas que la concreten en las normas jurídicas que le den exteriorización práctica en la vida escolar, nada diremos ni haremos ninguna incursión en el terreno puramente especulativo de la doctrina. Pero tan solo diremos, eso sí, que la política educativa es un problema cuya solución está vinculada a la propia existencia del Estado, y que en definitiva corresponde únicamente a éste fijarla mediante la adopción de las normas jurídicas que deben regularla.
De ahí que para exponer la política educativa que constituye nuestro propósito en el presente caso, vale decir la que registra nuestro derecho administrativo escolar desde que se estableciera en nuestro país el servicio público de la enseñanza primaria, hasta el presente, debemos tomar como punto de partida el que se integra con estas realidades jurídicas nacionales:
a) Que el Estado siempre, invariablemente y aún antes del año en que la República iniciara su vida constitucional, se ha impuesto como obligación la de atender la instrucción del pueblo, concretando la política educativa de la Escuela Pública y el régimen que debe regular el funcionamiento de la Escuela Privada.
b) En virtud de tal obligación inherente a la naturaleza jurídica del Estado democrático, ha existido siempre en nuestro país una relación directa entre la Escuela y el Estado al punto de que la política educativa fija la posición de la Escuela en el Estado.
c) Lo anterior significa, consiguientemente, que nuestro derecho administrativo escolar cuyas fuentes la componen disposiciones constitucionales, legales y administrativas, proporciona las normas relacionadas con el régimen administrativo para la constitución de la autoridad nacional dirigente de la enseñanza, con la organización de los servicios docentes y, en una palabra los derechos, obligaciones y deberes del docente, cualquiera sea la jerarquía del cargo que desempeña. De esta manera el Estado regula el funcionamiento del servicio en todos sus aspectos e impone a su actividad la política educativa acorde con los principios que conforman su propia organización democrática. La relación, pues, entre la Escuela y el Estado no puede ser más directa.
Pues bien, toda esta realidad jurídica da fundamento para sostener que la relación entre la Escuela y el Estado es indisoluble en nuestro derecho positivo y que por razón de ello la política educativa escolar se traduce en normas jurídicas de origen constitucional, legal o administrativo, que recogen a su vez las contribuciones que les proporcionan los trabajos de los maestros de la ciencia política y el derecho, así como las de los estudios de los pedagogos y de los maestros y publicistas, ya que éstas son las fuentes de la política escolar según Eduard Spranger. (1)
De acuerdo pues a las realidades jurídicas que hemos expuesto, sólo nos ocuparemos de la política educativa que se ha venido elaborando para nuestra Escuela Pública desde su creación hasta el presente.
(1) “Fundamentos de la política escolar”
'''<center>-II-</center>'''
'''<center>Las normas jurídicas que inician en nuestro país la política escolar</center>'''
Pertenecen dichas normas al derecho administrativo y constituyen los antecedentes de nuestra legislación escolar. En nuestra obra “La Escuela Pública Uruguaya”, pág. 17 y siguientes, los comentamos destacando que iniciaron el servicio público de la Enseñanza Primaria en el país, aprobando por lo tanto el primer plan de instrucción pública que tuvo vigencia en el mismo. Dicho plan que se integra con lo dispuesto por las disposiciones de la ley del 10 de febrero de 1826 y las de dos decretos del Gobernador Provisorio de fecha ambos del 16 de mayo de 1827, abordó el problema de la educación popular disponiendo la creación de las primeras escuelas públicas y proveyendo asimismo respecto al funcionamiento de las escuelas particulares en virtud del principio de la libertad de enseñanza que también consagrara uno de los referidos decretos.
Nótese pues que desde su origen nuestra Escuela pública se organizó, dirigió y administró por el Estado. La relación entre ambos no puede ser más directa.
No comentaremos aquí, en su totalidad, cuál fue el plan de instrucción pública aprobado por aquella ley de 1826 y los dos decretos del año siguiente, que tuvieron su origen en los dos poderes del Gobierno Provisorio del período pre-constitucional de la República. Pero sin perjuicio de remitirnos al análisis que a su respecto efectuáramos en la citada obra, destacaremos simplemente cuáles fueron sus puntos salientes:
1º Debían crearse Escuelas de primeras letras en todos los pueblos cabeza de departamento y en los denominados San Carlos, Rocha, Soriano y Santa Lucía (Art. 1º de la ley y del decreto reglamentario aludido.
2º Cada Escuela tendría a su frente un maestro o preceptor, y todas, un director general.
3º El sistema mutuo o lancasteriano era el que debía adoptarse para la enseñanza (Art. 1º de la misma ley).
4º La enseñanza era gratuita (Art. 3º del decreto reglamentario de la ley de 1826).
5º Se creó un organismo denominado Junta Inspectora, que debía constituirse allí donde estuviera radicada una escuela de primeras letras. A este organismo se le encomendó fiscalizar la enseñanza en las escuelas públicas y vigilar la conducta moral del preceptor, así como fiscalizar las escuelas privadas. (Art. 4º del mismo decreto reglamentario).
6º Se declaró la libertad de enseñanza primaria, pero las escuelas privadas debían ser fiscalizadas por las Juntas Inspectoras (Art. 9º del decreto reglamentario de la ley de 1826).
7º Se dispuso la creación de la Escuela Normal o sea el establecimiento de enseñanza en el cual debían cursarse los estudios para optar al título de Maestro. (Art. 1º del decreto del 16 de mayo de 1827).
8º Se prescribió la exigencia del título de Maestro expedido por la Escuela Normal para ejercer cargos docentes en la Escuelas públicas, salvo las dos excepciones que expresamente se establecieron. (Art.1º del decreto del 16 de mayo de 1827).
Resulta indudable de acuerdo a tales normas legales y administrativas que se dispuso la creación del servicio para atender la enseñanza popular, con un régimen para la Escuela Pública y la Privada; y que por las mismas disposiciones se aprobó una política educativa para nuestra entonces incipiente enseñanza primaria oficial.
'''<center>-III-</center>'''
'''<center>La política escolar durante el período comprendido entre 1830 y el comienzo de la Reforma Valeriana-</center>'''
Al comenzar nuestra vida constitucional el 18 de Julio de 1830, por haber entrado en vigencia la primera Constitución de la República, se mantuvo la organización de la Escuela Pública del período preconstitucional, pero con algunas variantes:
a) Las Juntas Económico Administrativas, o sea nuestro primer gobierno municipal de origen constitucional ejercieron además de las facultades propias a la naturaleza de ese gobierno, la especial de “velar por la enseñanza primaria en sus respectivos departamentos”.
A partir, pues del año 1830, el gobierno municipal se encargó totalmente del servicio de la enseñanza primaria, aprobando los programas de estudio, estableciendo el horario que debía regir en las mismas, etc. En una palabra, tuvieron a su cargo dicho servicio, pero sin haber adoptado previamente un plan uniforme para ser aplicado en todo el país. Cada una se atribuyó con prescindencia de las demás el gobierno de la Escuela Pública (Ver nuestra obra ya citada, pág. 28 y siguientes).
b) Por decreto de fecha 22 de junio de 1931, se suprimió el cargo de Director General creado por la ley de 1826, encomendándose al Inspector Nacional de Instrucción Pública la fiscalización del servicio docente en las Escuelas de todo el país. Al año siguiente, con fecha 2 de abril, se volvió a crear el cargo de Director General para realizar la misma fiscalización.
c) Por Decreto-Ley de 13 de setiembre de 1847 se creó el Instituto de Instrucción Pública que tuvo el carácter de autoridad nacional de la Enseñanza Primaria. Se integraba con diez miembros nombrados por el Poder Ejecutivo y su presidencia la ejercía el Ministro de Gobierno.
Tanto el texto de dicho Decreto-Ley como en el Decreto que lo reglamentara se establece la política educativa del Estado para la instrucción y educación del pueblo.
El Estado se encarga de ésta, crea la autoridad que debe regir sus destinos, fija sus atribuciones, declara la libertad de enseñanza, divide la enseñanza en pública y privada, prescribe que el propio Instituto de Instrucción Pública fiscalice la enseñanza primaria pública y privada, pero en este último caso con “el fin único de que no se enseñen en ellas nada que sea contrario a la moral o a los principios constitucionales de la República”, da carácter de cuerpo consultivo del gobierno al Instituto de Instrucción Pública sobre asuntos cuyo objeto esté dentro de sus atribuciones, etc.
Además, el Reglamento provisorio de la enseñanza primaria, que es de fecha 13 de marzo de 1848 (Legislación Escolar, Tomo correspondiente a los años 1825-1877, pág. 53 y s.s.), establece por su art. 1º las líneas generales de la política educativa cuando declara: “Es instrucción primaria, la que exige el número 5 – art. 11 de la Constitución de la República para el ejercicio de los derechos del ciudadano, y la que en general debe darse al hombre desde su infancia, como principio base y como medio indispensable de la educación.”
Véanse asimismo las demás disposiciones de este Reglamento que refieren a la Enseñanza Primaria Pública y Privada, al ingreso a la docencia por el régimen del concurso, exigencia del título de maestro correspondiente al grado de la enseñanza del cargo que se desempeñara.
En los tres textos de disposiciones citadas se recoge sin lugar a dudas la política educativa que para la instrucción popular crea y reglamenta el propio Estado tanto para la Escuela Pública como para la Privada.
El Instituto de Instrucción Pública se suprimió por Decreto-Ley de fecha15 de abril de 1875, y de acuerdo a lo que dispone dicho Decreto las facultades del Instituto debían ejercerse en lo sucesivo por la Comisión Departamental de Instrucción Pública de Montevideo. Esta Comisión actuó desde la fecha últimamente citada hasta el 24 de agosto de 1877.
'''<center>-IV-</center>'''
'''<center>La política educativa que se inicia con la Reforma Vareliana</center>'''
La política escolar que inicia para nuestra Enseñanza Primaria la Reforma Valeriana, aprobada por el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, tiene por lo menos tres aspectos fundamentales que deben destacarse:
a) El que tiene que ver con la creación de las autoridades escolares.
b) El relativo a la organización de los servicios docentes.
c) El que refiere a la política educativa propiamente dicha de la Escuela Pública.
'''<center>**************************</center>'''
La importancia del primer aspecto radica en que por vez primera se crearon autoridades nacionales y departamentales para nuestra enseñanza primaria, fijándose sus competencias y atribuciones respectivas al efecto de que se atendiera efectivamente y de manera uniforme la educación del pueblo en todo el territorio nacional. Este hecho en apariencia intrascendente reportó en la efectividad de las cosas una nueva política escolar.
En efecto, si bien con anterioridad se había creado la autoridad nacional de la Enseñanza Primaria, o sea el Instituto de Instrucción Pública, por Decreto-Ley de 13 de setiembre de 1847, no se crearon entonces autoridades departamentales que le estuvieran subordinadas.
Las Juntas Económico-Administrativas no tuvieron tal carácter respecto al Instituto de Instrucción Pública y, suprimido éste en 1875, el ejercicio de sus facultades se encomendó a la Comisión Departamental de Instrucción Pública de Montevideo, lo que permite sostener igualmente la no existencia de vínculo jerárquico alguno entre dicha Comisión y las referidas Juntas.
En cambio, la Dirección General de Instrucción Pública, - autoridad superior de la Enseñanza Primaria creada al aprobarse la Reforma -, tuvo como autoridades departamentales subordinadas jerárquicamente, a los Inspectores Departamentales y a las Comisiones Departamentales de Instrucción Pública, y el Inspector Nacional de Instrucción Pública, la otra autoridad con jurisdicción nacional creada al aprobarse la Reforma, tenía superintendencia sobre todo el servicio y revestía por lo tanto el carácter de jefe de todo el Cuerpo de Inspectores de Enseñanza Primaria.
Obvio resultaría recalcar, por lo mismo, que el régimen que se tuvo en cuenta para crear las autoridades escolares por la Reforma, constituye el primer aspecto de la política escolar que se encaró por ésta para el gobierno de la Escuela Pública.
'''<center>+++++</center>'''
El otro aspecto, vale decir, el que trata de la organización de los servicios docentes, marca una nueva política escolar que se complementa con las reglamentaciones aplicables al funcionamiento de los mismos.
Creados 19 cargos de Inspectores Departamentales, cada uno tuvo naturalmente jurisdicción sobre los servicios docentes de sus respectivos departamentos. De manera que en virtud de la facultad específica de ese cargo, esto es, la de fiscalizar el servicio docente escolar de cada departamento de la República, debían por consiguiente orientarlos y coordinarlos en su prestación.
A contar de entonces el servicio docente escolar se ajustó a normas reglamentarias que se fueron sucesivamente aprobando tanto para la prestación como para la fiscalización de la enseñanza.
Resulta pues indudable la nueva política escolar en este aspecto de la organización de los servicios docentes.
'''<center>***********************</center>'''
El tercer aspecto de la política escolar que se inicia con la Reforma Vareliana está regulado por los principios varelianos que son en definitiva los que han dejado impresas como signos indelebles las características predominantes de la Enseñanza Primaria a cargo de nuestra Escuela Pública.
Nos remitimos al comentario que sobre dichos principios contiene nuestro trabajo sobre los temas de la Bolilla VII de Didáctica “Conocimiento del Decreto-Ley que aprobó la Reforma (24 de agosto de 1877), publicado en Anales de Instrucción Primaria, octubre-diciembre de 1959.
Digamos tan solo que la política educativa que se inicia con la Reforma por imperio de los principios varelianos está referida a la graduación, gratuidad y obligatoriedad de la enseñanza, al derecho del padre de optar entre que a su hijo se le imparta o no la enseñanza de la Religión Católica, la exigencia del título habilitante de Maestro para desempeñar cargo de 1.o, 2.o o 3er. grado, a la fiscalización de la enseñanza por funcionarios especializados, etc. Todos estos principios que se consagran por la Ley son los que integran el tercer aspecto de la política educativa que se inicia con la Reforma Valeriana. El ideal vareliano, al sugerir como “reglas generales” que debía aprobar el Estado para lograr en la práctica la eficacia del sistema mixto que adoptaba en su proyecto para organizar el servicio de la Enseñanza Primaria, fue lograr la formación del futuro ciudadano desde la Escuela Pública, ya que la educación del pueblo en tal sentido contribuiría de manera eficiente a zanjar los males tremendos que en su época sufría la República por razón de la crisis política, económica y financiera que atravesaba. Por ello dejó estampado en su obra “La Educación del Pueblo”: “La Escuela es la base la República; la educación la condición indispensable a la ciudadanía”.
'''<center>-V-</center>'''
'''<center>Líneas generales de la política escolar hasta la implantación del régimen autónomo para la Enseñanza Primaria</center>'''
Las normas jurídicas que delinearon la política pedagógica del Estado al aprobarse la Reforma Vareliana, se mantienen hoy sustancialmente vigentes aún cuando sufrieron algunas variantes hasta 1917 que marca el comienzo del régimen autónomo para la enseñanza primaria. Las variantes que desde 1877 hasta 1917 anota nuestra política escolar son las que resultan de las modificaciones o reformas que se fueron introduciendo a la organización de los servicios docentes y que correspondieron a los años 1884, 1888, 1908, 1909 y 1912. No creemos necesario agregar más a lo ya dicho respecto al alcance que tuvo cada una de tales modificaciones o reformas que van jalonando etapas de la política escolar hasta el momento en que se consagra la autonomía para la enseñanza primaria por el art. 100 de la Constitución de 1917.
A lo que debemos referir, aquí, es que entre la penúltima y última reforma operada a la organización de los servicios docentes, esto es, en 1909, se declaró que la Enseñanza Primaria sería laica en lo sucesivo en todas las Escuelas Públicas del País. La ley que tal dispusiera, Nº 5.440, de fecha 9 de abril de 1909, significó sustituir por la enseñanza laica el principio vareliano que consagra el art.18 del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, que dice así: “La enseñanza de la religión católica es obligatoria en las escuelas del Estado, exceptuándose a los alumnos que profesen otras religiones y cuyos padres, tutores o encargados se opongan a que la reciban”.
Tal sustitución advierte otra etapa importante en la política educativa de nuestra Escuela Pública.
'''<center>-VI-</center>'''
'''<center>La política escolar posterior a 1918</center>'''
Bajo el régimen autónomo del servicio público de la enseñanza primaria también se registraron varias etapas modificativas de la política escolar. Las normas jurídicas que nos autorizan a sostenerlo son las siguientes:
1º El artículo 100 pre mencionado, y la ley del 26 de julio de 1918, que creó el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal y el Director General de Enseñanza Primaria y Normal, en sustitución de las dos autoridades nacionales creadas al aprobarse la Reforma, demuestran que se ha producido una variante notable en lo que respecta al gobierno de la Escuela Pública. Hasta 1917 inclusive, la Administración escolar estuvo centralizada como toda la administración pública, por disponerlo la Constitución de 1830. Ahora, por aquel art. 100 la Administración escolar se descentraliza de la órbita del Poder Ejecutivo y se convierte en autónoma, teniendo a su frente el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal a quien se encomendó el ejercicio de las facultades inherentes a la dirección y administración del servicio público de la Enseñanza Primaria y Normal.
La política escolar que supone tal decisión del constituyente está referida a la naturaleza jurídica de la autoridad superior que debía regir y administrar aquel servicio público.
2º Por ley de fecha 5 de setiembre de 1919, se crearon tres cargos de Inspectores Regionales cuyos cometidos ya mencionamos.
La política escolar que significó tal creación de cargos ya la comentamos también en términos generales en su oportunidad, pero la concretaremos ahora, diciendo que la experiencia aportada por el ejercicio de sus atribuciones que tenía el Inspector Técnico, sobre la fiscalización de la enseñanza en las escuelas de todo el país, demostró a las claras la imposibilidad de poder realizarla, cuando menos en una parte considerable del servicio, y determinó establecer un contralor más directo sobre los servicios docentes, creándose para ello los cargos de Inspectores Regionales.
La política escolar en este caso tuvo además las características que han sido consecuencia de la creación de tales cargos y que fueron expuestas al desarrollarse el tema del Capítulo II.
3º Después del año 1919, la primera norma jurídica relativa a un aspecto de la política escolar es la contenida en el art. 5º de la ley de Presupuesto del 28 de octubre de 1926 que dice así: “El Consejo de Enseñanza, tratará de que los Directores de escuelas promuevan la organización de Comisiones de Fomento, la difusión del ahorro y del cooperativismo escolar, pudiendo aplicar sanciones a los omisos, encaminadas a dad efectividad a estas instituciones”.
Los dos objetivos perseguidos por esta norma son el que debían constituirse Comisiones de Fomento Escolar en todas las escuelas del país y el que en éstas debía darse a los alumnos la enseñanza sobre la práctica del ahorro y del cooperativismo escolar.
El primer objeto de la norma está de acuerdo con la relación directa que existe entre la Escuela y el Estado y, particularmente en lo que respecta a nuestro derecho positivo, es perfectamente acorde también con las realidades jurídicas nacionales que puntualizáramos al tratar el tema Política Educativa (Generalidades). Y todo ello se justifica porque la política escolar tiene sus raíces más hondas en la existencia del propio Estado, por lo cual el pueblo adyacente a la jurisdicción de cada Escuela debe colaborar con ésta por intermedio de la Comisión de Fomento respectiva.
Las reglas fundamentales que sienta la Ley disponiendo lo referente a la enseñanza de la práctica del ahorro y del cooperativismo escolar, se avienen con el régimen de la autonomía y consagran un nuevo aspecto de la política educativa en el ambiente de nuestra Escuela Pública.
4º La Constitución de 1934 incorporó a su texto varios principios relativos a la enseñanza primaria dándoles así mayor estabilidad de la que tenían por origen legal.
Así, por ejemplo, el principio de la libertad de enseñanza, pero con un alcance que no había tenido hasta entonces. Cotéjense las disposiciones que respecto a dicho principio prescribieron sucesivamente el art. 9º del Decreto reglamentario de la ley del 10 de febrero de 1826, el art. 1º del Decreto-Ley del 13 de setiembre de 1847, el art. 47 del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, y el del art. 59 de la Constitución de 1934 que dice así: “Queda garantida la libertad de enseñanza. La Ley reglamentará la intervención del Estado al solo objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos. Todo padre o tutor tiene derecho a elegir, para la enseñanza de sus hijos o pupilos, los maestros o instituciones que desee”. Este mismo texto del art. 59 se mantuvo después en los arts. 59 y 68 de las Constituciones de 1942 y 1951, respectivamente. (1)
(1) Ver nuestra obra “La Escuela Pública Uruguaya”. Capítulo que trata de la libertad de enseñanza a través de nuestro derecho positivo nacional.
El artículo 58 de la Constitución vigente contiene 3 aspectos en materia de política escolar o si se quiere en materia de política pedagógica del Estado: el que asegura la libertad de enseñanza, el que deja librado a la ley reglamentar la intervención del Estado en la enseñanza privada, que sólo puede tener por objeto “mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden públicos”; y por último el que declara el derecho de padres o tutores para elegir los maestros o instituciones que deseen para la enseñanza de sus hijos o pupilos.
La misma Constitución de 1934 (artículo 61), declaró obligatoria la enseñanza primaria y facultó al Estado para disponer lo necesario para su cumplimiento. La obligatoriedad de la enseñanza primaria había tenido carácter relativo hasta que entrara en vigencia la Constitución de 1934. (Ver artículo 20 del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877).
Cabe agregar que el mismo artículo 61 de la Constitución de 1934, se incorporó después a la Constitución de 1942 (artículo 61) y al de la Constitución de 1951 (artículo 60); y que la obligación preceptuada por el artículo 61 de la Constitución de 1934 se reglamentó por las disposiciones del Capítulo X del Código del Niño, que trata de la Protección Intelectual y Moral de la Infancia. En dicho Capítulo se establece, además, como obligación legal, la asistencia regular del niño a la escuela y se dispone la sanción que debe aplicarse en el caso de incumplimiento. (Ver artículo 83 del citado Código).
Dando término a la exposición de los principios de origen legal que incorporaron a la Constitución de 1934, debemos agregar aún el que refiere a la gratuidad de la enseñanza. Dicho principio, que rige desde que fuera creada nuestra Escuela Pública y que se incorporara después del ya referido Decreto-Ley de 13 de Setiembre de 1847 y al texto del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, tiene una nueva redacción y alcance desde que fuera llevado al texto del artículo 62 de la Constitución de 1934, que dice así: “Declárese de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, superior, industrial y artística y de la educación física; la creación de becas de perfeccionamiento y especialización cultural, científica y obrera y el establecimiento de bibliotecas populares. En todas las instituciones docentes se atenderá especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos.”
En concreto: las normas jurídicas contenidas en el artículo que acabamos de transcribir, son de varias clases y todas desarrollan aspectos de la política escolar en las Escuelas del Estado. Una de ellas declarando de utilidad social la gratuidad de la enseñanza oficial primaria, media, etc.; otra, asignando también carácter de utilidad social a la creación de becas para especialización cultural, científica y obrera y finalmente la que ordena que las instituciones docentes deben atender especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos. Respecto a esta última norma nos remitimos al Capítulo VIII de nuestra obra ya mencionada, en el que analizamos su contenido que fija una política educativa que a nuestro juicio es la más trascendente de todas para la formación de la personalidad y, por ello, para la instrucción y educación popular en todos los aspectos de la vida social y política del país.
Para terminar, digamos que el artículo 62 de la Constitución de 1934 se reprodujo en los artículos 62 y 70 de las Constituciones de 1942 y 1951, respectivamente.
Pero además de todas las normas que hoy pertenecen al texto de nuestra Carta Fundamental y que tenían origen administrativo o legal, procede que las completemos con otras que recién tuvieron vigencia en la Constitución de 1934.
Referimos a las que prescriben los artículos 58, 59 y 60 de la Constitución de 1951 y sus disposiciones concordantes de los artículos 64 y 65 de la misma Constitución.
El citado artículo 58 dice: “Los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política. En los lugares y horas de trabajo queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie. No podrán constituirse agrupaciones con fines políticos, utilizándose las denominaciones de reparticiones públicas o invocándose el vínculo que la función determine entre sus integrantes”.
Son tres las normas jurídicas que integran el precepto del artículo 58 y todas ellas son de aplicación a los docentes al servicio del Estado, puesto que tienen el carácter de funcionarios públicos. De ahí que la primera norma, esto es, la que declara que los funcionarios están al servicio de la Nación y no de una fracción política, regula un nuevo aspecto que en el desarrollo de la política educativa debe tener la función docente oficial. La redacción de esta norma es lo suficientemente clara para que se interprete que todos los funcionarios están exclusivamente al servicio de la Nación.
Clara también es la segunda norma del artículo 58 al prescribir la prohibición de que en los lugares y horas de trabajo está prohibida toda actividad del funcionario ajena a la función y que, en consecuencia, debe reputarse ilícita la actividad que desarrollan los funcionarios con fines de proselitismo de cualquier especie. Es indudable que por razón de tal precepto del constituyente, en lo que respecta al maestro en ejercicio de cargos oficiales, sienta otra norma que impone el desenvolvimiento de la política escolar con exclusión de cualquier otra actividad al darse cumplimiento a la función.
Los artículos 59, 60 y 61 consignan normas para la redacción del Estatuto de los funcionarios, que en el caso de los que dependen del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal deben ser aprobadas por éste, como lo establece el artículo 206 de la Constitución.
Véase, pues, que si los maestros están al servicio de la Nación, prohibiéndoseles toda clase de proselitismo en los lugares y horas de trabajo y, si por otra parte, deben estar sometidos a un estatuto que regule sus derechos y obligaciones, cabe concluir que todo esto nos advierte que las normas jurídicas de referencia establecen el cauce dentro del cual debe desarrollarse la política educativa en la Enseñanza Primaria.
5º La octava modificación a los servicios docentes que expusiéramos en el numeral VI del Capítulo II, constituyó un nuevo aspecto de la política escolar que registra nuestra escuela pública. Se trata de la enseñanza agraria que se imparte en determinadas escuelas. Aparecen con este motivo las escuelas granjas y refiriendo a la organización de sus servicios como a la prestación y fiscalización de éstos, los comentamos en su oportunidad. El nuevo aporte a la política escolar que se inicia con el funcionamiento de dichas escuelas, es destacable de todo punto de vista por los beneficios que ha reportado y reporta para el niño del medio rural.
6º La política escolar que se inicia años más tarde al modificarse la organización de los servicios docentes, por la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal (Resolución del 21 de octubre de 1954 y su modificativa de fecha 15 de mayo de 1958), ha tenido consecuencias perturbadoras para el normal y regular funcionamiento del servicio público de la enseñanza primaria que se venía cumpliendo. No vamos a reproducir ahora las objeciones que formuláramos a tal modificación de los servicios docentes. Diremos simplemente, en forma sucinta, el porqué de los efectos perturbadores que tuvo para el servicio docente:
a) El Inspector Técnico de Enseñanza Primaria perdió su jerar quía funcional. La inmensa mayoría de sus cometidos técnico-docentes, en materia de asesoramiento, función primordial de su cargo, se ejercieron en lo sucesivo por el Cuerpo Técnico Consultivo y por la Comisión Asesora de Educación Rural. Su carácter de Jefe de aquel Departamento fue teórico en la práctica.
b) Los Inspectores Regionales acumularon funciones que de acuerdo al derecho no podían ejercer en forma normal. (Véanse las detalladas en el numeral IX, punto 5º del Capítulo II).
Tal cúmulo de atribuciones restó eficacia al cumplimiento de las facultades legales y reglamentarias que son propias de los Inspectores Regionales (Ley del 5 de setiembre de 1919 y su Decreto Reglamentario de fecha 9 de setiembre del mismo año) y que, por sí solas, son de una vastedad que exige dedicación permanente y exclusiva.
c) Las Secciones del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal que, por suerte de las catorce que lo componían, sólo se proveyeron dos, no cumplían una función de asesoramiento para el Inspector Técnico, sino que, como resulta de la resolución del 15 de mayo de 1958, la Sección Educación Rural, por intermedio de sus cuatro sectores y con el asesoramiento de la Comisión Asesora de Educación Rural, tenían una injerencia que rebasaba las posibilidades de poder cumplirse en la práctica. Los dos años aproximados a que se extendió la existencia de la Sección Educación Rural, así como los cometidos de su Director y los de los Jefes de cada uno de los Sectores de la Sección, son bien elocuentes para sostener lo que afirmamos.
d) La perturbación para el servicio que engendró la creación administrativa del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, tuvo otro aspecto que apoya la afirmación que acabamos de sostener.
El Inspector y el Subinspector de Escuelas Granjas fueron designados interinamente para atender la Jefatura de la Sección Escuelas Granjas, sin perjuicio de las que debían cumplir simultáneamente por el ejercicio de aquellos cargos. De ello resultó que en un total de 100 Escuelas Granjas que tenían que fiscalizar dichos funcionarios Inspectores, sus visitas de inspección a las mismas en dos años alcanzó a 60, o sea, un promedio de 30 visitas anuales a Escuelas Granjas. La perturbación al servicio docente a cargo de las Escuelas Granjas resulta indudable por lo mismo.
Finalizando nuestro comentario sobre la política escolar que aparejó la creación del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal y su resolución modificativa del 15 de mayo de 1958, digamos que ella tuvo su origen en una simple resolución administrativa. No cuestionamos que el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal no esté facultado para aprobar una política educativa de conformidad a las normas jurídicas que deben condicionarla. Lo que cuestionamos y deseamos que se aprecie es que, por una resolución administrativa, se cambió de hecho una organización del servicio, ejerciéndose también de hecho una facultad que es de indiscutible competencia legislativa.
'''<center>CAPITULO V</center>'''
'''<center>POLÍTICA EDUCATIVA</center>'''
'''<center>(Continuación)</center>'''
'''<center>SUMARIO</center>'''
I. Introducción a la política educativa que consagra la Reforma Escolar de 1960. II. Punto de partida para exponerla. III. Los servicios docentes se organizan en tres sectores independientes pero coordinados entre sí. IV. El derecho de igualdad en cuanto a las posibilidades de los escolares para recibir la educación. V. Los servicios técnico-administrativos auxiliares de la enseñanza primaria se establecieron en todo el país. VI. Los Inspectores en general no tienen otros cometidos que los de naturaleza exclusivamente técnico-docente. VII. La acción educativa de las Unidades Escolares es de carácter nacional y permanente. VIII. Las Misiones Socio-Pedagógicas y el nuevo régimen que regula su tarea educativa en el medio social.
'''<center>- I –</center>'''
'''<center>Introducción a la política educativa que consagra la Reforma Escolar de 1960</center>'''
A manera de introducción al tema de la política educativa que consagra la Reforma Escolar de 1960, es necesario formular algunas puntualizaciones:
1º Que al entrar en vigencia dicha Reforma se observa este hecho en cuanto a la política escolar: por un lado, conforme al derecho estricto vigente entonces, habían disposiciones constitucionales, legales y administrativas, que prescribían la política educativa para la escuela pública; y por otro, constituyendo un apartamiento de la política que la Ley había establecido para la organización de los servicios docentes, la resolución del 21 de octubre de 1954 y sus modificativas del 17 de diciembre de 1957 y del 15 de mayo de 1958, sustituyeron de hecho gran parte de dicha organización, erigiéndose en una causa perturbadora del servicio docente escolar que se venía cumpliendo en forma regular y normal. Ya hemos comentado el alcance que en los hechos produjo tal perturbación.
2º Que de acuerdo al análisis histórico que hiciéramos de la política escolar nacional, ésta se ha elaborado realmente en forma orgánica a partir de la Reforma Valeriana. Y si bien la política escolar posterior se fundamenta en las mismas normas que aprobara la Reforma, la verdad es que las variantes que a su respecto acusa nuestro derecho administrativo escolar, se han producido en forma esporádica, sin que las normas que las establecieran hayan formado parte de un plan orgánico que les diera concreción de conjunto para su desarrollo en la práctica de la vida escolar. La exactitud de esta afirmación la corrobora el referido análisis histórico que abarca el lapso 1826 – 1960, inclusive. Recuérdese que las normas que dan contenido a nuestra política escolar pertenecen a distintas fechas y se han aprobado aisladamente.
3º Tal situación es la que enfrenta la Reforma Escolar de 1960. En efecto, a partir de ésta, por decisión del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, basada en el Plan Ferreiro existe una política educativa que responde a un plan orgánico tanto en el aspecto que resulta de la nueva organización que se ha dado a los servicios docentes, como la que debe traducir la enseñanza primaria de acuerdo a las normas jurídicas que deben regularla, como se verá de inmediato.
'''<center>- II -</center>'''
'''<center>Punto de partida para exponerla</center>'''
Son varios los aspectos para su exposición y análisis.
A tales efectos nos ceñiremos al mismo criterio que adoptáramos para referir a la política educativa que registra nuestro derecho administrativo escolar desde 1826 a 1960, inclusive, siendo preciso para ello, comentar las normas jurídicas que estructuran la Reforma Escolar de 1960.
Como punto inicial para exponerla digamos que ella debe aprobarse anualmente por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, de conformidad a las normas constitucionales, legales y administrativas que establecen la gratuidad, la obligatoriedad y la laicidad de la enseñanza primaria; que ésta debe comprender la enseñanza relativa a la práctica del ahorro y del cooperativismo escolar; que toda escuela pública deberá tener su Comisión de Fomento Escolar; que en todas las instituciones docentes debe atenderse especialmente la formación del carácter moral y cívico de los alumnos; que la enseñanza no deberá apartarse nunca de los principios del régimen republicano democrático que dan fundamento a la organización de la Sociedad y el Estado.
Digamos asimismo, que la nueva política educativa conforme a tales principios que se aprueba anualmente, es la que condiciona el cumplimiento del Plan Integral de Actividades Escolares que el Inspector Técnico como Director de la División Enseñanza Primaria debe elevar todos los años al Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, oyendo previamente a los Maestros Directores e Inspectores en general que actúen en los tres sectores del servicio (Escuelas comunes y Cursos para adultos, Escuelas y Clases de Enseñanza Especial y Escuelas de Práctica), sobre sus respectivos planes de actividades y necesidades escolares, siguiéndose el orden jerárquico que pertenece a cada uno de los docentes de los referidos sectores del servicio.
El hecho que destacamos de la intervención de los funcionarios docentes (Maestros-Directores e Inspectores en general) aportando sus opiniones sobre el plan de actividades y necesidades escolares para que después se apruebe en definitiva por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, el Plan Integral de Actividades Escolares, jalona una nueva etapa en los anales de nuestra Escuela Pública. Obsérvese que de tal hecho se desprenden dos conclusiones perfectamente comprobables por sus valores intrínsecos para el servicio docente escolar:
a) El Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal recoge por vía de asesoramiento la experiencia de sus técnicos para aprobar el Plan Integral de Actividades Escolares para todo el país.
b) La tarea docente tanto en su prestación como en su fiscalización, se realiza de acuerdo a un Plan Integral de Actividades y en vista del cumplimiento de una política educativa regulada por la Constitución, por la Ley y por el Reglamento.
Ambas conclusiones jerarquizan el servicio docente escolar, ya que tienen como fundamento inobjetable la capacidad y experiencia técnica de sus propios funcionarios docentes.
Por lo demás, nunca habían tenido los docentes una intervención de colaboración para proyectar la planificación de las actividades escolares que a la postre son las que traducen los beneficios efectivos de la política educativa, siempre que la enseñanza que debe desarrollarla, se ajuste a las normas jurídicas que una veces fijan su cauce y otras fijan su naturaleza o establecen aspectos de la misma política.
Pues bien, el primer aspecto que hemos expuesto de la política administrativa que consagra la Reforma Escolar de 1960, como punto de partida para exponerla totalmente, refiriéndose a la aprobación del Plan Integral de Actividades Escolares, con el asesoramiento técnico previo de los docentes, se ha logrado en virtud de la reorganización de los servicios docentes, pues es precisamente por ella que existe una nueva política educativa en las escuelas públicas, que jamás había sido abordada en nuestro país.
Al efecto de que así se interprete, iremos exponiendo por separado las otras fases de la nueva política educativa.
'''<center>- III -</center>'''
'''<center>Los servicios docentes se organizan en tres sectores independientes pero coordinados entre sí</center>'''
La aprobación anual del Plan Integral de Actividades Escolares con el asesoramiento previo de los docentes, que comentamos como punto de partida de la nueva política educativa, como el que ahora expondremos y los demás aspectos que comentaremos de la misma política se han logrado en virtud de la reorganización de los servicios docentes que consagra la Reforma Escolar de 1960.
Así ocurre efectivamente en el presente caso, por cuanto los servicios docentes de la enseñanza primaria se han organizado en tres sectores independientes en su constitución y funcionamiento, pero perfectamente orientados y coordinados en las prestaciones respectivas de sus servicios entre sí.
Dichos sectores del servicio son el de las Escuelas Comunes y Cursos para Adultos, el de las Escuelas y Clases Especiales y el de las Escuelas de Práctica. El servicio que integra cada sector se orienta y coordina en definitiva por el Inspector Técnico, como Director de la División Enseñanza Primaria. Pero previamente, a tal efecto, se cumple un proceso técnico de elaboración del Plan Integral, de Actividades Escolares, cuyo comienzo para cada Sector de servicio se ajusta al orden jerárquico preestablecido para cada uno y que es el siguiente: en el caso de las Escuelas Comunes y Cursos para Adultos se producen los informes de los Maestros Directores, Inspectores Directores de Distrito, Inspector Departamental Coordinador Zonal, Inspector Regional e Inspector Director del Departamento de Educación Común. Tratándose del plan aplicable a las Escuelas y Clases Especiales, es éste el orden jerárquico en que se recogen las opiniones técnicas de los docentes: Maestros Directores, Inspectores Supervisores de Enseñanza Especial, Inspector Coordinador del Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales e Inspector Director de dicho Departamento. El orden jerárquico docente que se sigue hasta el Inspector Técnico, para aportar a éste la información sobre el Plan Integral de Actividades Escolares para las Escuelas de Práctica, es el siguiente: Maestro Director, Inspector Supervisor de Escuelas de Práctica, Inspector Nacional de Práctica e Inspector Director del Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audiovisuales.
La orientación y coordinación de la enseñanza en los servicios de los tres sectores pre mencionados, se aprueba después por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal al dar aprobación al Plan Integral de Actividades Escolares, que todos los años debe ser elevado con la intervención de los docentes que para cada Sector indicáramos.
Como se comprende, la elaboración del Plan Integral de Actividades Escolares y la orientación y coordinación de los servicios a que corresponde cada uno, se aprueba a través de un proceso técnico-docente en el que intervienen los Maestros Directores e Inspectores en general.
Sostenemos, por ello, que la política educativa que implantara la Reforma Escolar de 1960, en tales aspectos del servicio supera con creces a la que regía al finalizar este año en lo que respecta a la organización y funcionamiento de los servicios docentes. Para que así se compruebe nos remitimos a cuanto dijéramos en el Numeral VI del Capítulo III.
'''<center>- IV –</center>'''
'''<center>El derecho de igualdad en cuanto a las posibilidades de los escolares para recibir la educación</center>'''
Antes de la Reforma Escolar de 1960, no existía una distribución igual de los servicios docentes en todos los departamentos de la República. Tan es esto así que sólo el departamento de Montevideo contaba con escuelas especiales (Escuelas de Recuperación Psíquica, Escuela Hogar, Preventorio, etc.) En los demás departamentos los servicios docentes comprendían los de las Escuelas Auxiliares y Comunes y Cursos para Adultos y los de las Escuelas al Aire Libre, por lo general una para cada Capital de Departamento.
De ahí que la política educativa que sustituye a la anterior en materia de distribución de servicios docentes, es indiscutiblemente mejor para los intereses de la enseñanza ya que los tutela en todo el territorio de la República.
Compruébese la exactitud de lo que afirmamos.
A partir de la Reforma Escolar de 1960, los servicios docentes, técnico-docentes, auxiliares y técnico-administrativos también auxiliares de la Enseñanza Primaria, atienden las necesidades generales de la Enseñanza porque de acuerdo a su distribución se establecen análogas posibilidades para la educación del niño en todo el territorio nacional, corrigiéndose el hecho de que sólo un departamento de la República contara con servicios técnico-docentes, técnico-auxiliares y administrativos de la Enseñanza Primaria.
Es, pues, por tal razón que sostenemos que la nueva política educativa consagra en tal sentido el derecho de igualdad en cuanto a las posibilidades para la educación del niño en todo el país; y que dicha política es consecuencia de la adopción del Plan Ferreiro, que dispone llevar a todo el país, los servicios docentes de las Escuelas y Clases Especiales que constituía un privilegio del departamento de Montevideo. Se igualaron de este modo las posibilidades de la instrucción pública para el escolar. Por esto es que sostenemos que hay ahora una política educativa semejante para todas las Escuelas Públicas que por igualar las posibilidades para el niño en materia educativa, consagra el derecho de igualdad ajustado a la norma que prescribe el art. 8º de la Constitución.
'''<center>- V –</center>'''
'''<center>Los servicios técnico-administrativos auxiliares de la Enseñanza Primaria se establecieron para todo el país</center>'''
Otro aspecto de la política educativa de la Reforma Escolar de 1960 es el que tiene que ver con la distribución por todo el territorio nacional de los servicios técnico-administrativos de la Enseñanza Primaria. Dichos servicios están representados por los que prestan a las Escuelas la División Edificación y Equipamiento Escolar, la División Salud y Bienestar Escolar (Servicios médicos, comedores, campamentos y colonias escolares), la División Hacienda y el Departamento de Proveeduría Escolar. (Ver la contribución técnico-administrativa que para cada una de tales dependencias del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal deben prestar a la Escuela Pública, según los reglamentos respectivos).
'''<center>- VI –</center>'''
'''<center>Los inspectores en general no tienen otros cometidos que los de naturaleza exclusivamente técnico-docente</center>'''
La política educativa de la organización anterior de los servicios docentes nada establecía a tal respecto.
Los Reglamentos de los servicios docentes que corresponden a cada uno de los departamentos que componen la División Enseñanza Primaria, han excluido de la competencia de los Inspectores en general todo asesoramiento sobre asuntos de carácter administrativo.
La decisión que configura tal política se tomó por razón de que antes los Inspectores cumplían funciones administrativas relacionadas con problemas de esta naturaleza además de sus cometidos técnico-docentes. El cumplimiento de estas funciones administrativas distraía en tiempo, como por ejemplo, cuando se referían a informes que no versaban sobre problemas docentes sino sólo a aplicación de disposiciones reglamentarias, o a problemas del trámite administrativo de asuntos escolares no docentes.
Tal la razón por qué la Reforma Escolar de 1960 les quitó a los Inspectores toda intervención en materia administrativa. De manera que ahora sus funciones deben estar dedicadas exclusivamente a la materia que sea propia de la especialización técnica que a cada uno corresponde. Dicho de otra manera: desde que entrara en vigencia la Reforma Escolar de 1960, los funcionarios docentes sólo intervienen en los asuntos técnico-docentes relativos a sus cometidos.
Véase pues si tal aspecto de aquella Reforma fija o no una nueva política escolar para el cumplimiento de las funciones técnicas en la Enseñanza Primaria.
'''<center>- VII -</center>'''
'''<center>La acción educativa de las Unidades Escolares es de carácter nacional y permanente</center>'''
La política educativa que hemos analizado, derivada de la organización de los servicios docentes, aprobada por la Reforma Escolar de 1960, tiene un claro sentido nacional para la enseñanza a cargo de nuestra Escuela Pública y, por esto mismo, son comunes y generales los beneficios que la enseñanza reporta para la educación de los escolares en todo el país.
El aspecto que ahora nos ocupa de la política educativa rebasa el ámbito de la Escuela Pública en lo que tiene que ver con la enseñanza que proporciona al niño y se proyecta sobre la comunidad por la acción conjunta de varias escuelas públicas agrupadas para el cumplimiento de diversos fines de interés nacional. Las escuelas públicas agrupadas son pues, las que desarrollan dicha política, ejerciendo altos cometidos educativos en el medio social.
En nuestro país hay antecedentes de este aspecto de la política que cumplen las escuelas públicas, extendiendo en acción educativa a la comunidad; pero si bien se les analiza, se advertirán tres diferencias principales respecto a los que dan fundamentación a las Unidades Escolares.
La primera diferencia radica en el criterio determinante para la constitución de los Núcleos Escolares y el que se adoptara para constituir las Unidades Escolares; la segunda, que es consecuencia de la anterior, deriva del radio de acción de la política educativa de unos y otras; y la tercera consiste en que la organización de las Unidades Escolares supera la que tenían los Núcleos Escolares y, las tareas que realizan, responden a un programa general de actividades reglamentadas.
Nos remitimos en cuanto a la primera diferencia, a los fundamentos que se exponen en el Anexo Nº 3 del Boletín Nº 3107, de fecha 25 de mayo de 1961, así como al Boletín Nº 3174, de fecha 25 de noviembre de 1961, que trata del Primer Núcleo Escolar Experimental de La Mina.
Digamos solamente que las Unidades Escolares se crearon de acuerdo al criterio ya experimentado sobre las mismas que aprobaran las Naciones Unidas (UNESCO) y que consignan los tratadistas en materia de urbanismo. Y que para la formación de las Unidades en nuestro país, se atendió además a los asesoramientos del Instituto de Teoría Urbanística de la Facultad de Arquitectura y del Equipo del Plan Regulador del Consejo Departamental de Montevideo.
En cuanto a la segunda diferencia, su comprobación resulta de que las escuelas públicas agrupadas tienen limitada su acción a una zona del Departamento de la República. Prueba de ello la constituye el Primer Núcleo Escolar Experimental de La Mina (Departamento de Cerro Largo), así como los demás Núcleos Escolares que existieron en los Departamentos de Florida y Colonia.
Ahora, el radio de acción de la política que desarrollan las Unidades Escolares, alcanza a todo el territorio nacional, puesto que su acción educativa se llevó a todos los Departamentos de la República.
Por último, la diferencia señalada en tercer término, se aprecia mediante una comparación entre la organización que rigió para los Núcleos Escolares y la que tienen las Unidades Escolares, que pasamos a exponer, precediéndola con la definición reglamentaria de las mismas.
Definición: Dice el artículo 53 del Reglamento del Departamento de Educación Común: “Las Unidades Escolares agrupan escuelas Urbanas y Rurales vinculadas geográficamente, para promover la coordinación de la actividad escolar.”
Esta forma de agrupamiento de las escuelas se ha hecho de conformidad a lo dispuesto por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal en el Boletín Nº 3.107, as.100, de fecha 25 de mayo de 1961, que trata de los Centros para los servicios técnico-docentes, técnico-auxiliares y administrativos.
Composición: Es el precitado Consejo quien determina las escuelas que deben componer cada Unidad Escolar.
Tal determinación se apoya en informes técnicos que por su orden deben producir el Departamento de Investigación y Estadística Educativa y la División Enseñanza Primaria, que en cada oportunidad debe realizar el estudio de las formas progresivas de establecimiento de las Unidades Escolares en todo el país.
Personal que integra cada Unidad Escolar:
a) Un Maestro-Director de la Unidad.
b) Maestros-Directores de las Escuelas que forman la Unidad.
c) Personal Docente de dichas Escuelas.
d) Maestros o Profesores de Manualidades Femeninas.
e) Maestro o Profesor de Talleres para Varones.
f) Maestro o Profesor de Actividades Recreativas.
g) Experto agrario.
h) Peones.
Los funcionarios que se mencionan en las letras “d” a “h”, están adscriptos a la Unidad Escolar y no a una Escuela de las que componen ésta.
Centro de la Unidad: Establecido el grupo de escuelas que debe contener cada Unidad, el citado Consejo procede a determinar cuál de ellas será Centro de la Unidad y sede los servicios comunes a todos las Escuelas.
Prescríbase que los funcionarios que actúan con carácter general en la Unidad, deben residir en el Centro de la Unidad.
Del Maestro-Director de la Unidad: Sus atribuciones se reglamentan por el artículo 37 del Reglamento del Departamento de Educación Común, que fija en primer término la que le impone la tarea de “estructurar anualmente el Plan de Actividades de la Unidad Escolar”, para lo cual debe reunirse con el personal docente que integra la Unidad. Debe, por otra parte, producir un informe anual sobre la evaluación de las actividades en la Unidad Escolar, producir un informe trimestral sobre las actividades de la Unidad; “coordinar y orientar el trabajo que se realice en las Escuelas de la Unidad y en las Actividades Extraescolares que con carácter interescolar se organicen; orientar y disponer la forma de distribución del trabajo de los Maestros y Profesores generales de la Unidad”; “promover los trabajos de investigación que deben realizar las escuelas de la Unidad”, solicitando previamente asesoramiento al Departamento de Investigación y Estadística Educativa, etc.
Dispónese asimismo que el Maestro-Director de la Unidad Escolar está obligado a facilitar la coordinación con la tarea que realizaran otras instituciones departamentales y/o nacionales, “con las cuales el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal haya establecido convenio especial para desarrollar un programa conjunto con la zona de la Unidad”, debiendo ajustarse en todos los casos, “a lo que expresamente se determine en los convenios respectivos y a las normas generales que dicta el Consejo respecto a los programas de coordinación institucionales.”
El Maestro-Director está facultado para tomar las medidas necesarias para que en las Escuelas de la Unidad “todos los alumnos puedan cumplir el ciclo escolar.”
Las obligaciones y deberes del Maestro-Director de la Unidad se prescriben en el artículo 60 del Reglamento más arriba citado.
De los Maestros-Directores de las Escuelas de la Unidad. El artículo 61 agrega que son además funciones y obligaciones de los Maestros-Directores de las Escuelas de la Unidad “coordinar el trabajo general de la Escuela, con las actividades de las otras escuelas de la Unidad, de acuerdo al Plan general de actividades y a las normas particulares que se establezcan para el mejor desarrollo de los fines que motivan la organización de la Unidad Escolar”; “facilitar los planes de trabajo de los Maestros o Profesores Especiales, lo mismo que del Experto Agrario con la actividad particular de la Escuela, etc.”.
Del personal docente de las Escuelas que integran la Unidad. El artículo 63 del ya citado Reglamento, prescribe que los Maestros de dichas Escuelas tienen las mismas obligaciones que se establecen para los Maestros de Clase de las Escuelas Comunes, por el artículo 46.
Ahora, como funciones y obligaciones específicas inherentes al cargo de Maestro de Clase de las Escuelas que integran la Unidad, se determinan las siguientes en el artículo 64: “Coordinar el trabajo de la clase para facilitar la participación de los Maestros y Profesores Especiales que cumplen sus cometidos en las Escuelas de la Unidad”. A tal efecto, debe coordinar con el Maestro-Director de la Escuela, el Plan de Actividades a cumplir y los horarios respectivos; se les responsabiliza de la orientación y ejecución de las actividades de carácter general de la Unidad que se le acuerden en la reunión general de planificación que se efectúe en la semana previa a la iniciación de las clases y en las especiales que se realicen durante el año; asistir a las reuniones mensuales de carácter general que promoverá el Director de la Unidad Escolar, con fines de coordinación de las actividades; promover y facilitar la concurrencia de los alumnos a las actividades extraescolares, que fuera del horario escolar se organicen con fines de acercamiento de los niños a las distintas escuelas que integran la Unidad.”
Los artículos 65 a 69, 70 a 71 y 72 a 73 reglamentan los cometidos y obligaciones de los Maestros y/o Profesores Especiales, del Experto Agrario, de los Peones Adscriptos a las Unidades Escolares.
Creación de las primeras 17 Unidades Escolares en el país
y régimen que se establece para ellas
Por resolución del 4 de julio de 1962 (Boletín Nº 3141, as. 1), se crearon los primeros 17 Centros de Unidad Escolar, especificándose número, categoría y localidad de cada Escuela que componen los referidos Centros y el Distrito a que corresponde la ubicación de cada uno.
La misma resolución complementa tal creación prescribiendo las siguientes normas:
1º La que adjudica un cargo de Maestro-Director de Primer Grado a cada una de las Unidades Escolares. Dichos cargos se toman de los creados por resolución del 30 de diciembre de 1960 y su modificativa del 16 de mayo de 1961 (total 17 cargos), los que cumplirán las funciones de Maestro Director de Unidad Escolar.
2º La que declara que los titulares de los mencionados cargos percibirán las siguientes compensaciones:
a) Por Escuela Rural “C”, Rural “B” y compensación por ubicación.
b) Por residencia en su carácter de Maestro-Director de Escuela Rural.
c) Por tres horas extraordinarias de labor diaria.
d) Por casa-habitación.
3º La que expresamente determina que el régimen vigente para la provisión de cargos en general de las Escuelas Comunes, orientación y fiscalización de éstas, es el que rige para las Escuelas que componen cada Unidad Escolar.
4º Por esta norma se autoriza al Director del Instituto Normal Rural para que en coordinación con la División Enseñanza Primaria y el Departamento de Investigación y Estadística Educativa, organice las Jornadas de Trabajo con los Maestros Directores de las Unidades Escolares, los Inspectores Coordinadores Zonales e Inspectores de Distrito, de quienes dependen funcionalmente las Unidades, en las cuales se considerarán los siguientes temas:
Programa del Cursillo de Unidades Escolares
Conferencia sobre el tema: “Relaciones técnico-docentes de las “Unidades Escolares”, considerando las Escuelas de Maestros múltiples y las de Maestro único.
Mesa redonda. Tema: “Actividades agronómicas en las Unidades Escolares”.
Función cinematográfica.
Conferencia sobre el tema: “Relaciones funcionales del Maestro-Director de Unidades Escolares, con los Maestros-Directores de las Escuelas en la Organización general del trabajo”.
Mesa redonda: Tema: “Vinculación de las Comisiones Pro-Fomento y de ex Alumnos de las Escuelas con respecto a las Unidades Escolares”.
Mesa Redonda: Tema: “Prácticas de Investigación en los problemas de comunidad”.
Conferencia sobre el tema: “Valor de la planimetría de las Escuelas (salón y predios) y zonas que conforman las Unidades Escolares”.
Mesa redonda. Tema: “Las Misiones Socio-Pedagógicas y las Unidades Escolares”.
Conferencia sobre el tema: “Investigación psicofísica en el medio en que está emplazada la Unidad Escolar”.
Mesa redonda. Tema: “Posición del Maestro en la Coordinación de esfuerzos en pro de servicios primarios para la comunidad”.
Conferencia sobre el tema: “El niño especial en las Unidades Escolares”.
Conferencia sobre el tema: “El material didáctico y la práctica escolar en la Unidad Escolar”.
Mesa redonda. Tema: “Formas de entretenimiento en las Unidades Escolares”.
Mesa redonda. Tema: “Actividades Manuales en las Unidades Escolares”.
Conferencia sobre el tema: “Los Centros de Alfabetización en las Unidades Escolares”.
Mesa redonda. Tema: “Clubes infantiles y de jóvenes en las Unidades Escolares”.
Conferencia sobre el tema: “Vinculación del Instituto Normal Rural con las Unidades Escolares”.
Mesa redonda. Tema: “Reglamentación de funciones del Director de Unidades Escolares”.
Lectura del anteproyecto de “Reglamentación de funciones del Director de Unidades Escolares”.
Mesa redonda. Tema: “Posibilidades de un campeonato atlético-deportivo inter- Unidades Escolares, para diciembre de 1961”.
Evaluación final de la jornada por el Centro de Estudios Pedagógicas.
'''<center>- VIII –</center>'''
'''<center>Las Misiones Socio-Pedagógicas y el nuevo régimen que regula su tarea educativa en el medio social</center>'''
Las Misiones Socio-Pedagógicas tuvieron carácter privado al comienzo de su existencia en nuestro país. Pero luego se oficializaron conforme a lo que disponen los arts. 67 a 71, inclusive, de la ley No. 12.376, de 31 de enero de 1957. Por resolución de fecha 15 de agosto de ese año, el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal aprobó el Reglamento para las Misiones Socio-Pedagógicas (Legislación Escolar Tomo XIX, pág. 343 y s.s.).
En base a tales antecedentes, y con motivo de la reorganización de los servicios docentes, aprobada conforme al Plan Ferreiro, se instituyó un nuevo régimen para las Misiones Socio-Pedagógicas. (Ver art. 85 a 92 inclusive del Reglamento del Departamento de Educación Común, de fecha 25 de noviembre de 1961).
No corresponde, aquí, hacer un análisis comparativo entre el régimen anterior y el actual de las Misiones Socio-Pedagógicas. Pero sí corresponde establecer sus diferencias fundamentales al solo efecto de concretar el régimen que regula su actividad educativa en el medio social, que constituye un nuevo aspecto de la política educativa del Plan Ferreiro.
Las referidas diferencias fundamentales se expresan así:
1º Antes, las Misiones Socio-Pedagógicas dependían directamente del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal; ahora dependen del Departamento de Educación Común.
2º El plan de asistencia social que debían cumplir las Misiones Socio-Pedagógicas se redactaba anualmente por cada una y, previo informe del Inspector Técnico, Director del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, se elevaba a consideración del Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal para que los aprobara.
Ahora, el plan de actividades para la misma asistencia de las referidas Misiones, se encomienda a la Sección Extensión Educativa del Departamento de Educación Común, que es la que debe proyectar la orientación de la actividad que desarrollen todas las Misiones, así como promover la organización del programa para cada una, teniendo en cuenta como mínimo, entre otros, los siguientes aspectos: que el programa de orientación de las Misiones debe desarrollarse en una zona (urbana, sub-urbana y/o rural) “con características de nivel de vida insatisfactorio, que reúna las condiciones mínimas para asegurar la realización de un programa estable de desarrollo de comunidad; y que las Misiones Socio-Pedagógicas se establezcan en una zona que permita el proceso de interacción entre zonas urbanas y rurales.”
La determinación de las zonas en que deben actuar las Misiones Socio-Pedagógicas es objeto de estudio previo por parte de funcionarios de los Departamentos de Educación Común y Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayudas Audio-visuales, de la Dirección de los Institutos Normales, del Departamento de Investigación y Estadística Educativa y de la División Salud y Bienestar Escolar, quienes realizarán la investigación primaria de las condiciones de la zona, al efecto de su aprobación.
3º Antes, la actuación de las Misiones Socio-Pedagógicas tenía carácter temporario, y la actividad de asistencia social resultaba inoperante por no continuar su labor en ninguna otra oportunidad.
Ahora, las Misiones Socio-Pedagógicas tienen carácter estable en la zona, como resulta de lo establecido anteriormente con relación a uno de los aspectos que debe tener en cuenta la Sección Extensión Educativa al redactar los programas respectivos.
'''<center>CAPÍTULO VI</center>'''
'''<center>ASISTENCIA TÉCNICA</center>'''
'''<center>SUMARIO</center>'''
I. Concepto. II. La asistencia técnico-pedagógica con anterioridad a la Reforma Vareliana. III. Plan para exponer la asistencia técnico-pedagógica que registra nuestro derecho administrativo escolar desde la Reforma hasta el presente. IV. La asistencia técnico-pedagógica a partir de la Reforma. V. La asistencia técnica durante el período 1888 a 1912. VI. La asistencia técnica durante 1913 hasta 1960, inclusive. VII. La asistencia técnica desde 1961 en adelante. VIII. Conclusión.
'''<center>- I –</center>'''
'''<center>Concepto</center>'''
La asistencia técnico pedagógico para el Maestro Director y Maestro de la escuela pública, tuvo su origen en la fiscalización de la enseñanza, y procura fundamentalmente que la prestación de ésta se oriente y ajuste de manera uniforme en todo el país, ceñida a las normas técnicas y a las prescripciones reglamentarias aplicables al caso.
De ello se infiere que uno de los elementos del servicio docente escolar, vale decir la fiscalización, es el que origina la asistencia técnica para el docente a cargo de la prestación de la enseñanza, primer elemento componente del mismo servicio. Infiérase, asimismo que corresponde a la función inspectiva fiscalizar la prestación de la enseñanza en cuanto a su orientación, rendimiento, etc., y al cumplimiento por el docente de las obligaciones funcionales conexas con ella, resulta obvio expresar que sólo el Inspector que la realice está habilitado en cada caso para conocer la asistencia técnica que debe impartirse por aconsejarlo las necesidades del servicio.
En definitiva, pues, la asistencia técnico-pedagógica es una consecuencia directa de la fiscalización de la enseñanza, que incide sobre la prestación de ésta. Ello permite concluir que ambos elementos, - prestación y fiscalización -, forman un todo único e indivisible que se denomina servicio docente escolar; y que siendo la asistencia técnico-pedagógica la resultante de uno de ellos, cabe afirmar a su respecto:
1º Que la asistencia técnica tiene su origen lógico en el ejercicio de las funciones que comporta el segundo elemento del servicio, esto es, la fiscalización.
2º Que por lo mismo, la asistencia técnica se imparte en el momento de ejercerse la fiscalización, o posteriormente, en la oportunidad en que el Inspector produce su informe de visita de Inspección, estableciendo sus observaciones y la forma de subsanarlas por el docente.
3º Que a la indicación del origen y oportunidades de proporcionarse la asistencia técnica, habría que agregar la finalidad que persigue, o sea que la prestación de la enseñanza se efectúe en forma normal y regular, conforme a las directrices técnicas aplicables y a las disposiciones reglamentarias que regulan las funciones del docente que debe ejecutarla.
Actualmente son diversos los medios por los que se imparte asistencia pedagógica al docente como lo veremos después.
'''<center>- II –</center>'''
'''<center>La asistencia técnico-pedagógica con anterioridad a la Reforma Vareliana</center>'''
De todo lo expuesto precedentemente, es fácil deducir que para encarar el tema de la asistencia técnica anterior a la Reforma, es necesario conocer cómo estuvo organizada la fiscalización de la enseñanza primaria desde que se iniciara ésta en el país, hasta el 24 de agosto de 1877.
Sostenemos que tal organización comprende cuatro etapas.
a) La primera fue aquella en que la fiscalización estuvo a cargo de las Juntas Inspectoras, creadas por el Decreto del 16 de mayo de 1827, que reglamentó nuestra primera ley de Instrucción Pública, que es de fecha 10 de febrero de 1826.
b) Se inicia esta etapa al entrar en vigencia la Constitución de 1830, y se extiende hasta el 13 de setiembre de 1847.
c) Durante la tercera etapa la fiscalización correspondió al Instituto de Instrucción Pública, creado por Decreto-Ley del 13 de setiembre de 1847. Esta etapa se prolongó hasta el 15 de abril de 1875.
d) Suprimido el Instituto de Instrucción Pública en la fecha últimamente citada, se dispuso que sus atribuciones las ejercería en los sucesivos la Comisión Departamental de Instrucción Pública de Montevideo, de acuerdo a lo que disponía el Decreto-Ley del 13 de setiembre de 1847 y su Decreto reglamentario del 13 de marzo de 1848.
En rigor de verdad, ninguna de las autoridades escolarees precitadas ejerció la fiscalización del servicio docente con sujeción a la técnica pedagógica que debe ser empleada en la práctica de la vida escolar. Los factores que explican ese hecho obedecen a diversas causas. (1)
(1) Ver nuestro trabajo “La función inspectiva en la enseñanza primaria”. Anales de I. Primaria, enero-marzo de 1959. Pág. 5 y s.s.
Cabe concluir, por ello, que del punto de vista técnico-docente estricto, no pudo haberse prestado asistencia técnico-pedagógica al docente de nuestra Escuela Pública hasta que entrara en vigencia la Reforma Vareliana.
'''<center>- III –</center>'''
'''<center>Plan para exponer la asistencia técnica que registra nuestro derecho administrativo escolar desde la Reforma hasta el presente</center>'''
La asistencia técnico-pedagógica ha seguido un ritmo evolutivo desde que la estableciera por vez primera en el país la Reforma Vareliana, hasta el presente. Es preciso, por ello, a fin de exponerla en forma ordenada que nos propongamos un plan para analizarla.
A nuestro juicio, el plan podría consistir en referir a la que corresponde a los períodos comprendidos entre el 24 de agosto de 1877 y el 30 de diciembre de 1960 inclusive, por cuanto dichos períodos señalan las características diferenciales entre uno y otro en el desarrollo del proceso cronológico de su evolución. Entendemos que sólo de esta manera podríamos tener una visión de conjunto sobre la asistencia técnica que se ha venido dispensando al docente hasta el momento actual.
De acuerdo a ese plan los períodos para analizarla serían los siguientes:
1º Desde 1877 hasta finalizar 1887.
2º Desde 1888 hasta 1912.
3º Desde 1913 hasta 1960, inclusive
4º Desde 1961 en adelante.
Median razones atendibles para encarar el estudio de la asistencia técnica en los referidos períodos.
En efecto, en el primero se dio comienzo efectivo a la asistencia técnica para el docente al iniciarse la Reforma Vareliana. En el segundo, la asistencia técnica tuvo un carácter más amplio que en el primero por la creación de los siguientes cargos de Inspectores: Inspector Técnico, Inspector de Cursos para Adultos y Sub-Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria. En el tercer período, se introdujeron modificaciones al régimen que establecía la organización de la asistencia técnica. Se crearon durante él los cargos de Inspectores Regionales, Inspector de Escuelas de Práctica que después denominara la ley Inspector Nacional de Práctica, Inspector de Escuelas Granjas, y, finalmente se creó la Sección Educación rural del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal. Cuatro fueron los sectores de que se componía dicha Sección, entre los cuales había uno denominado Centro de Asistencia Técnica a maestros rurales.
Por último, en el cuarto período, con motivo de la Reforma escolar de 1960, la asistencia técnica resultante de la fiscalización es la más racional y completa de las que se hayan establecido hasta el presente. La distribución de escuelas por distritos escolares y la radicación en éstos de las Inspecciones de Distrito que distan a lo sumo 50 kilómetros del local escolar más distante de su jurisdicción, facilitó la fiscalización de la enseñanza y con ello la asistencia técnica, dando practicidad y racionalidad al cumplimiento de ambas por el Inspector. Oportunamente podrá comprobarse nuestro aserto en el sentido de que la asistencia técnica desde entonces es la más acertada, del punto de vista técnico de las que se hayan organizado en el país.
Comencemos ahora por comentar la asistencia técnica que comprende el primer período.
'''<center>- IV –</center>'''
'''<center>La asistencia técnica a partir de la Reforma hasta finalizar 1887</center>'''
El principio Vareliano relativo a la fiscalización de la enseñanza, adoptado al aprobarse la Reforma, que dio comienzo efectivamente a la asistencia técnico-pedagógica para el docente de nuestra Escuela Pública, tuvo esta formulación: “La enseñanza primaria debe ser fiscalizada por funcionarios especializados”.
Ahora bien, si la fiscalización de la enseñanza incide sobre su prestación, y ambos elementos, - prestación y fiscalización -, forman un todo único e indivisible que denomináramos servicio docente escolar, creemos arreglado al desarrollo del tema que ahora nos proponemos, decir dos palabras respecto a cómo organizó Varela los dos elementos componentes del referido servicio.
El primero lo organizó en base al principio de la graduación de la enseñanza, que logró también que se incorporara a la Reforma, datando desde entonces su origen en el país. Varela defendió este principio en los siguientes términos: “En el caso de extender el programa de estudios, obligación de graduar las escuelas públicas y seguir reglas determinadas para el establecimiento de colegios o escuelas de enseñanza secundaria.” (1)
(1) Ver “La Legislación Escolar” de José Pedro Varela, pág. 155
El Decreto-Ley de 1877 incorporó a su texto tal principio, pero sólo en lo referente a la graduación de las escuelas. Dice en efecto su art. 14: “La instrucción primaria, prescribiéndose las asignaturas que debían integrarlos y facultándose a la Dirección General de Instrucción Pública para distribuirlas entre los programas de 1º, 2º y 3er. Grado. (Ver arts. 16 y 17 del mismo Decreto- Ley).
La graduación de la enseñanza tuvo proyecciones beneficiosas para la cultura nacional:
1º Fue en su virtud que al entrar en vigencia la Reforma tuvimos tres categorías de escuelas públicas, vale decir, de 1º, 2º y 3er. Grado. Este hecho que recién lo anota nuestro derecho administrativo escolar, nos autoriza a sostener una diferencia entre la escuela pública anterior a la Reforma y la que surge con ésta: antes de la Reforma tuvimos una sola categoría de escuelas públicas o sea la de 1er. grado para Varones o para Niñas; a contar de la Reforma tuvimos aquellas tres categorías de escuelas.
2º También por virtud del mismo principio de la graduación de la enseñanza los títulos que comenzaron a expedirse para ejercer la profesión de maestros fueron de tres grados. La adopción del principio de la graduación dio jerarquía de primera línea a la escuela pública, significando grandes ventajas sobre la que estuvo en funcionamiento desde 1830 hasta 1877.
El principio de la graduación de la enseñanza fue acompañado de otro principio Vareliano concordante que también se incorporó a la Reforma y que tiene que ver con la exigencia del título habilitante para ejercer la docencia primaria en cargos oficiales. (Art. 37 del mismo Decreto-Ley).
En una palabra, la graduación de las escuelas, la exigencia del título para ejercer la docencia primaria oficial, los programas de clase (Legislación Escolar, Tomo I, pág. 259) y las disposiciones que debían regular los cometidos funcionales de los Maestros Directores y Maestros, contenidas en el Reglamento General de Escuelas de fecha 30 de octubre de 1877 (Legislación Escolar Tomo I, pág. 120 y s.s.), fueron los medios por los cuales Varela organizó la prestación de la enseñanza, o sea el primer elemento del servicio docente escolar.
El segundo elemento del mismo servicio, es decir la fiscalización que origina la asistencia técnica para el docente, lo organizó Varela de esta manera: en cada departamento de la República la fiscalización debía estar a car de un Inspector Departamental y de los Inspectores Seccionales. La indicación de ambos Inspectores estaba de acuerdo con el sistema mixto que adoptara para redactar su proyecto-ley de educación común. Por dicho proyecto la República se dividiría en departamentos, distritos y secciones escolares. Sobre ambos Inspectores tendría jurisdicción el Inspector Nacional de Instrucción Pública.
Por no haberse adoptado el sistema mixto que preconizaba Varela para la organización del servicio de la enseñanza primaria, la fiscalización se encomendó por el Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877 sólo a los Inspectores Departamentales quienes la iniciaron prácticamente en nuestro país. Se crearon con tal motivo 19 cargos de Inspectores.
Creado pues un cargo de Inspector para cada departamento, veamos qué disposiciones organizaron la fiscalización como elemento integrante del servicio docente escolar.
1º El art. 34 del Decreto-Ley del 24 de agosto de 1877, fijó los cometidos de los Inspectores Departamentales. El inciso 1º de ese artículo trata de la fiscalización que debían cumplir los Inspectores, prescribiendo la facultad para ellos de “inspeccionar con la frecuencia debida todas las escuelas del departamento”. La facultad consagra la ley en este caso por imposición de tal deber funcional, como las demás que determinan los otros incisos del art. 34, constituyen la función específica del cargo de Inspector Departamental.
2º Las normas que debían regular la fiscalización se dictarán por el Inspector Nacional de Instrucción Pública, que tenía el carácter de superior jerárquico inmediato de los Inspectores. (Ver art. 6º, inc. 2º del Decreto reglamentario de fecha 5 de setiembre de 1877. Legislación Escolar Tomo I, pág. 39 y s.s.)
3º Las referidas normas, si se adoptaron por el Inspector Nacional de Instrucción Pública, no se publicaron en la Legislación Escolar.
Ateniéndonos al contenido de ésta, recién con fecha 5 de julio de 1888, se reglamentaron las visitas de inspección que debían realizar a las escuelas los Inspectores Departamentales. Para dar una somera idea a su respecto digamos que son tres los puntos esenciales que abarca:
a) Determina el número de visitas establecidas una cada mes, o cada mes y medio, o cada dos, o cada tres, o cada cuatro, según los departamentos en que estuvieran radicadas las escuelas.
b) Los Inspectores debían informar trimestralmente dando cuenta del número de visitas efectuadas a cada escuela, observaciones que les haya merecido cada visita y estado general de la enseñanza en cada departamento.
c) Se dispuso, por último que sin perjuicio de las visitas reglamentarias, los Inspectores harán además las que sean necesarias para regularizar la marcha de las escuelas, etc.
Tales son las características del período 1877 hasta finalizar el año 1887 en materia de asistencia técnica.
'''<center>- V –</center>'''
'''<center>La asistencia técnica durante el período 1888 a 1912</center>'''
Como lo dijéramos ya, se caracteriza este período por una fiscalización del servicio más amplia que la anterior.
Esto resulta de la creación de los cargos de Inspector Técnico (1888), Inspector de Cursos para Adultos (1908) y Subinspectores Departamentales de Enseñanza Primaria (1912).
Las atribuciones de tales Inspectores respecto a la fiscalización de la enseñanza, se reglamentaron y tuvieron el alcance que estableciéramos para cada uno (1).
La asistencia técnica en todos estos casos se origina como consecuencia de la fiscalización de la enseñanza.
(1) Obra citada, “La Escuela Pública Uruguaya”, Cap. IV. pág. 81 y s.s.
'''<center>- VI –</center>'''
'''<center>La asistencia técnica desde 1913 hasta 1960, inclusive</center>'''
Durante este período puede referir a la asistencia técnica en cinco oportunidades, que corresponden a las modificaciones que en su transcurso se introdujeron a los servicios docentes:
a) La primera se motivó con la creación de los cargos de Inspectores Regionales. El ejercicio de sus cometidos que oportunamente comentáramos, traduce un aspecto nuevo de la asistencia técnica. Antes sólo correspondía a los Inspectores y Subinspectores Departamentales e Inspector de Cursos para Adultos; ahora, en los Departamentos que comprenden la Zona en que actúa cada Inspector Regional, la asistencia técnica se imparte también por éste y alcanza no sólo a los docentes de las escuelas que inspeccione, sino también a los propios Inspectores y Subinspectores Departamentales.
El Decreto Reglamentario de la ley de 5 de setiembre de 1919, que creó los cargos de Inspectores Regionales, consagra para éstos el cometido de “organizar conferencias teórico-prácticas para Maestros e Inspectores y respectivas zonas, en armonía con la gestión escolar que realicen el Consejo y la Dirección de Enseñanza Primaria”. (Ver art. 6º, inc. B). Es evidente que, ejerciéndose tales cometidos, se imparte asistencia técnica por un medio que hasta entonces no se había empleado.
b) En el año 1942, se creó el cargo de Inspector de Escuelas de Práctica. Años después el mismo cargo recibió esta denominación de la ley: Inspector Nacional de Práctica.
Del punto de vista de la asistencia técnica, ninguna variante se registró, a no ser la que se relaciona con la práctica de la enseñanza que realizan en las Escuelas de Práctica los estudiantes magisteriales. Como antes, la asistencia técnica deriva de la fiscalización de la enseñanza.
c) Con motivo de haberse indicado por el Consejo Nacional de Enseñanza Primaria y Normal, conforme a la ley Nº 10.513, las Escuelas Rurales en las que debía dictarse un curso de enseñanza agraria para post-graduados, la fiscalización de las escuelas respectivas que se denominaron escuelas granjas, correspondió primero al Departamento de Escuelas Granjas y después al Inspector y Subinspector de Escuelas Granjas creados por la ley Nº 11.285, de 2 de julio de 1949.
Nada nuevo encontramos tampoco en materia de asistencia técnica en esta oportunidad.
d) La resolución del 15 de mayo de 1958, que sustituyó una Sección por otra del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal y que se denominó “Sección Educación Rural”, se dispuso por su artículo 3º: “ Para el cumplimiento de los precedentes cometidos, la Sección Educación Rural estará bajo la responsabilidad de un Director y constará de los siguientes sectores:
a) Centro de Asistencia Técnica a Maestros Rurales
b) Instituto Normal Rural
c) Núcleos Escolares
d) Misiones Socio-Pedagógicas
La creación del Centro de Asistencia Técnica a Maestros Rurales, aun cuando excluía a los docentes de las demás escuelas, no deja de haber constituido una plausible preocupación por el Maestro Rural.
Sin embargo, los cometidos de dicho Centro nunca se reglamentaron, ni siquiera se estableció un plan determinando los medios por los cuales debía impartirse la asistencia técnica. El balance de su acción en el breve lapso de su existencia (15 de mayo de 1958 a 30 de diciembre de 1960), nos proporciona como única información de su labor el envío a los maestros rurales de dos Boletines Didácticos.
'''<center>- VII –</center>'''
'''<center>La asistencia técnica desde 1961 en adelante</center>'''
La Reforma escolar de 1960 instituyó la asistencia técnica que inicia este período. Comparándola con la del anterior son varias las diferencias que pueden anotarse. Difieren en su organización y en los medios con que debe ser impartida al docente. Además, como consecuencia de ambas diferencias, la de ahora conforma una nueva política escolar que se suma a la que ya comentáramos en el Capítulo anterior.
El problema de la asistencia técnica se resolvió como correspondía, por la Reforma Vareliana, en el siglo pasado, creándose los cargos de Inspectores Departamentales de Enseñanza Primaria, cuyas funciones en el ámbito de la escuela y fuera de él llevaban implícitas las potestades para impartirla. Una solución semejante en la materia significó la creación de los cargos de Inspector Técnico, Inspector de Cursos para Adultos, Subinspectores Departamentales, Inspectores Regionales, Inspector Nacional de Práctica e Inspector de Escuelas-Granjas. No incluimos aquí al sector Asistencia Técnica a los Maestros Rurales que correspondía a la sección Educación Rural del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal porque, además, de no haber sido creado para fiscalizar la enseñanza,- que tal fue la finalidad que se tuvo presente en el caso de la creación de los pre mencionados cargos de Inspectores-, su acción se había circunscripto a remitir a los maestros rurales los dos Boletines Didácticos ya referidos.
Por todo esto decimos antes que la asistencia técnica de ahora ofrece aquellas diferencias que son las que fijan, por otra parte, una nueva política escolar de efectiva asistencia durante cada año lectivo para los Maestros de nuestras escuelas públicas en general.
La asistencia técnica de ahora, en efecto, está organizada en la siguiente forma:
a) La que corresponde a los Inspectores de Enseñanza Primaria.
En este caso son tres los medios que se han arbitrado para la asistencia al docente.
Uno de ellos es consecuencia directa de la fiscalización de la enseñanza. Este medio es, como vimos, el que dio origen a la asistencia técnico-pedagógica para el docente. Pero no es semejante al que existía por dos razones: la primera consiste en que, antes, las escuelas se agrupaban por Departamento y, por estar radicados los Inspectores Departamentales e Inspectores de la Zona en la capital de cada uno de los Departamentos de la República, se veían obligados a hacer extensos recorridos para inspeccionar las escuelas de sus jurisdicciones respectivas (Escuelas comunes, urbanas y rurales, escuelas al aire libre y Cursos para Adultos). Este hecho explica que debiendo reglamentariamente efectuar tales Inspectores dos visitas anuales, como mínimo, a cada escuela durante el año lectivo, lo cierto es que en la práctica, si bien las realizaban en muchos casos, en otros realizaban una o ninguna como ocurría frecuentemente. La irregularidad en el cumplimiento de la función inspectiva en ambos casos provocaba daños al servicio docente, por no haberse efectuado su contralor en la forma reglamentaria que se prescribía o, si no, como sucedía cuando no realizaba ninguna visita de inspección a la escuela, al daño mencionado se agregaba el perjuicio para el maestro, que al no poseer calificación anual no podía intervenir en concursos ni en traslados.
El mismo daño al servicio o análogo perjuicio para el maestro, podía suceder en el caso de la fiscalización de las escuelas de práctica, que estaba a cargo del Inspector Nacional de Práctica y de un Subinspector en todo el país, que se radicaban en el Departamento de Montevideo. Otro tanto podía ocurrir en el caso de las escuelas especiales que fiscalizaba el Inspector Técnico, no obstante ser el Jefe del Departamento Técnico de Enseñanza Primaria y Normal, creado por la resolución del 21 de octubre de 1954.
Pues bien, estando en vigencia tal régimen para fiscalizar la enseñanza primaria, la Reforma escolar de 1960 lo sustituyó por otro más adecuado a las necesidades y conveniencias del servicio.
En efecto, la reorganización de los servicios docentes que consagró la Reforma escolar de 1960, adoptó las siguientes medidas para organizar la fiscalización de la enseñanza:
1º Las escuelas debían agruparse en Distritos escolares y éstos en Zonas y éstas en Regiones escolares.
2º En cada Distrito escolar se radicaría una Inspección de Distrito y en éste estaría domiciliado el Inspector de Distrito. La formación de los Distritos escolares se adoptó luego de los asesoramientos técnicos del Instituto de Teoría Urbanística de la Facultad de Arquitectura y del Equipo del Plan Regulador del Concejo Departamental de Montevideo.
Así se formaron los Distritos escolares en los cuales la distancia mayor entre la Inspección y la escuela más alejada de ésta no alcanza a 50 kilómetros. De este modo la Inspección se acercaba a las escuelas y hacía posible su fiscalización, y, por lo mismo, la asistencia técnica directa del Inspector para el docente.
3º Esta medida, por efecto de la anterior, consistió en aumentar el número de visitas durante el curso a cada escuela. Los Reglamentos respectivos las fijan: dos para Maestros, cuatro para Maestros-Directores y seis para Maestros-Directores con clase, pero en forma espaciada, de modo que el docente reciba efectivamente la asistencia técnico-pedagógica que debe dispensarle el Inspector.
4º Cada Inspección de Distrito dispone de una unidad móvil para que el Inspector se desplace hacia las escuelas del Distrito y cada unidad lleva un acoplado en el que se transporta un aparato de cine, discoteca e implementos necesarios para el funcionamiento de éstos.
No podemos suponer que entre una organización como la actual y la que se sustituyera en materia de fiscalización de la enseñanza, pueda haber dudas en cuanto a la que mejor consulta los intereses del niño y del maestro.
'''<center>-----------------------</center>'''
Pero los Inspectores deben impartir asistencia técnica por otros medios, además del que acabamos de exponer en cuanto a su organización y beneficios para la enseñanza.
Cada uno de tales medios de asistencia está reglamentado de la manera siguiente:
1º) Trimestralmente, como mínimo, en cada curso escolar deben los Inspectores celebrar reuniones conjuntas con los Maestros-Directores y los Maestros que actúan en las escuelas de su Distrito. En dichas reuniones se consideran asuntos técnico-docentes.
Se han aprobado ya varias normas reglamentarias relativas a tales reuniones: la sede de éstas será fijada al aprobarse el plan de actividades escolares, de manera que se realicen en el lugar que mejor posibilite la concurrencia de los maestros; debe comunicarse en todos los casos y con la antelación debida, al Inspector Coordinador Zonal respectivo, el temario de la reunión, así como la fecha y lugar donde deba realizarse la misma; de los asuntos considerados, como la de las conclusiones a que se arribe en la reunión, debe elevarse informe directamente al Inspector Coordinador Zonal. La concurrencia a tales reuniones tiene carácter obligatorio para el Personal Docente, que haya sido citado con la debida antelación.
2º) Los Boletines Didácticos constituyen otro medio de asistencia técnica para el docente y pueden tener dos orígenes: Uno es el Boletín Didáctico que, por iniciativa de cada Inspector de Distrito se redacte, pero con la autorización previa del Inspector Coordinador Zonal y con la colaboración del Maestro Orientador en Prácticas Escolares, Maestros-Directores y Maestros.
El otro origen de los Boletines Didácticos corresponde a la iniciativa del Inspector-Director del Departamento de Actividades Escolares, Material Didáctico y Ayuda Audiovisuales.
3º) La asistencia que corresponde a los Centros de Asistencia Técnica.
No hay en este medio de asistencia un propósito análogo a los de los medios anteriores. Quiero significar, con ello, que cuando la asistencia la presta el Inspector al fiscalizar la enseñanza, o, en el caso de las reuniones con Maestros o con los Boletines Didácticos que destina para éstos, se ejercita un cometido funcional que corresponde a un grado jerárquico superior evidentemente al de los Maestros-Directores y Maestros.
En el caso de la asistencia a cargo de los Centros, los componentes de éstos no actúan con ninguna investidura jerárquica. Los Maestros Orientadores que desarrollan su actividad, son colaboradores de los Maestros-Directores y Maestros de las Escuelas. La asistencia técnica, si bien presupone siempre un acto de colaboración en la enseñanza que se imparte, no tiene en el caso de los Centros otra jerarquía que la especialización de los Maestros Orientadores que lo integran.
De acuerdo a la Reforma escolar de 1960, los Centros de Asistencia Técnica se radican en los lugares que mejor consultan las necesidades de la enseñanza. La ubicación que se le ha dado en todo el país ya la expusimos en el numeral V del Capítulo V.
Esta forma de asistencia técnica no existía en la anterior organización de los servicios docentes y, lo más destacable a su respecto, es que dichos Centros integran un servicio técnico auxiliar de la enseñanza primaria que al ser creado se hizo extensivo a todas las escuelas del país.
La asistencia técnica que prestan los referidos Centros incide directamente sobre uno de los elementos del servicio docente escolar o sea la prestación de la enseñanza; y por este motivo es claro que la distribución de esos servicios para todas las escuelas , representa un valor inestimable para la enseñanza primaria en general.
Completando esta síntesis sobre la asistencia técnica, debemos agregar que la división en tres sectores de la enseñanza primaria, esto es, el de las escuelas comunes (urbanas, suburbanas y rurales y cursos para adultos), el de las escuelas de práctica y el de las escuelas y clases especiales, se fiscalizan por funcionarios especializados tales como los Inspectores-Directores de Distrito, Inspectores Supervisores de Práctica e Inspectores Supervisores de Enseñanza Especial. Por este motivo la fiscalización de dichos servicios se ejerce ahora en forma adecuada, para cuyo efecto se crearon los cargos de Inspectores Supervisores para los servicios de los dos sectores últimamente nombrados.
'''<center>- VIII –</center>'''
'''<center>Conclusión</center>'''
La simple exposición y rápido comentario de la asistencia técnica que organiza la Reforma escolar de 1960 para Maestros-Directores y Maestros, conduce naturalmente a destacarla frente a la que estaba en vigencia, que se resumía en el caso de los Inspectores a las dos visitas anuales con aquellas eventualidades dañosas para el servicio y perjudiciales para el maestro.
Al presente, por la creación de los Distritos escolares, las escuelas pueden y deben ser objeto de las visitas de inspección que se han establecido de manera racional para lograr el contralor docente de los mismos y, simultáneamente, la asistencia técnica que corresponde al Inspector que los fiscalice. Una y otra tarea de la labor inspectiva se facilita proporcionando al Inspector el medio de transporte adecuado. Esto en lo que respecta a uno de los medios por el que se imparte la asistencia técnica.
Los demás que se organizan con la intervención de los mismos Inspectores, de acuerdo a la fiscalización propia que corresponde a cada uno, tales como las reuniones cada tres meses, como mínimo, dentro de cada curso escolar, así como las instrucciones y normas didácticas para el normal y regular desarrollo de éste que se hacen llegar a los maestros por los Boletines Didácticos, constituyen elementos de juicio que autorizan a sostener que la asistencia técnica resultante de la Reforma escolar de 1960, es más amplia, racional y eficiente y, por lo tanto, es la más completa que se haya organizado hasta, el presente.
=Obra Consultada=
<references/>
{{DH}}
[[Categoría:DH-F]]
[[Categoría:Advertencia al Primer Tomo del "Archivo Artigas", Comisión Nacional Archivo Artigas, Montevideo-1950]]
| |||